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元治理(Metagovernance)

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什么是元治理

元治理即“治理的治理”，它是指在对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，重新组合治理机制。这一理论的提出，就是对治理理论的完善。

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元治理的内涵及其基本理论视角

从20世纪90年代以后，由于全球化的发展，世界各国的经济、政治、文化等互动愈加频繁，国际社会此时呈现的是一种复杂化、动态化和多样化的形态。因此，这时的国际社会要求的不仅仅是依赖和建立在单一主体和单一的治理模式之上的治理，而更要求政府、市场和公民社会三者的共同协同治理。在这种情况下，新的治理理论的需求应运而生。由此，英国著名政治理论家杰索普就提出了“元治理”这一理论。

元治理的进步意义就在于，它更强调政府在治理中的作用，强调政府是治理的三方主体中进行协调的最主要主体。在保留了原先治理理论的理念基础上，元治理进一步强调了政府在治理中的重要性和地位。杰普索指出：“虽然治理机制可能获得了特定的技术、经济、政治和意识形态职能，但国家(政府)还是要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力。”元治理理论在治理理论的基础上，重新定义了政府的角色。元治理认为，政府在新的社会治理的结构中，应该被视为“同辈中的长者”，它的责任不仅仅是作为一个权威的机构，更重要的是指导社会的行进以及为了社会运行确立行为准则，尽管它并不能具有所谓最高的绝对权威。

与市场失灵和政府失灵一样，政府治理同样也会遭到失败的挑战。因此，在治理的过程中，当治理各方的谈判或者协作遇到了瓶颈，由于他们各自的立场、地位的不同，各自的利益和考虑角度各异造成的分歧。这就会使得原本顺利的治理过程遭遇困境，由此就达不到原先预期的治理目标和目的。治理理论强调的是多元主体共同治理，要想在这种多元化的治理体系中达到一个平衡和协调，就要有一个机构来协调各方、做好相应的安排工作。这个机构就是政府，由政府担任治理中协调主体的治理就是“元治理”了。但是我们要知道，政府担任这样重要的责任并不是说我们需要构建一个至高无上、控制一切的政府，而是我们需要政府担任制度的制定设计、提出远景和规划的任务，使得整个社会体系在良好的制度安排中不断完善和发展。

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元治理的主体

谁来负责“元治理”?“元治理”的主体是谁?是政府?还是企业(公司)?还是公民社会?“元治理”的角色和职责只能由政府来承担，政府成为“元治理”的唯一主体。为什么只有政府才能成为“元治理”唯一主体?其原因就在于：(1)政府能够为不同治理模式之间的混合提供基本规则，从而保证不同治理机制与规制的兼容性；(2)政府拥有相对垄断性质的组织智慧与信息资源，可以用来塑造人们的认知和希望，可以在不同治理模式之间内部发生冲突或对治理有争议时充当“上诉法庭”，可以为了由三种治理模式组成的系统整体的利益和社会凝聚的利益，通过支持较弱一方或系统建立权力关系的新的平衡；(3)不同治理模式之间建立网络、谈判协商、降低干扰，以及负面协调等等都是需要在政府“等级统治的影响下”主导下才能进行；(4)鉴于治理机制五花八门，形形色色，以及因此需要建立适当的宏观组织能力，处理影响深远的组织间关系变化而又不致破坏民族国家的基本一致性和完整性，发挥政府角色的作用就非常必要；(5)政府还能发挥“最后一着”作用，从而保证整个社会的机构制度完整和社会凝聚力。由此可见，政府由于其自身的特点和优势，必然成为“元治理”的主体，主导新的“元治理”角色和职能。

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政府在“元治理”中的作用

在“元治理”中，政府要发挥这样的制度作用：(1)政府在社会治理体系中要发挥主导作用，要做社会治理规则的主导者和制定者；(2)政府要与其他社会力量合作，通过对话、协作，共同实现社会的良好治理；(3)要促进社会信息透明，使政府和其他社会力量在充分的信息交换中了解彼此的利益、立场，从而达成共同的治理目标；(4)政府要做社会利益博弈的“平衡器”，避免社会各阶层因利益冲突而损害治理协作。

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元治理视角下的服务型政府建设基本路径

从“元治理”理论基本视角，服务型政府的基本内涵以及我国现实社会、经济情况，构建服务型政府的体制机制需要从以下几方面着手：

(一)确立政府在整个社会治理体系中的主导地位，合理定位政府职能，是建设服务型政府的前提

虽然要在整个社会治理体系转型的整体框架中建设服务型政府，但如“元治理”理论所强调的，“政府要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力”。

目前有人按某些学理标准给政府职能划出界限，试图用学理和他国经验证明，我国政府太强势，要弱化政府权威，等等。这些看法有它们科学、合理的一面，但太理想化，或许未来是正确的。但理想与现实必须调和，因为任何改革和政策都必须基于具体而现实的社会，否则只能是一厢情愿，甚至南辕北辙。建设服务型政府，转变、精简政府职能，是为了使政府精干高效，绝不是解构政府，为有限政府、小政府而改革。我国作为世界上人口最多、发展最快、社会转型最复杂的国家，弱化了政府权威，后果不堪设想。最终结果可能就是社会“拉美化”，整个国家成了社会强势阶层联欢的盛宴，实现“共同富裕”的共同理想就会变成一句空话。政府职能需要改革，政府本身需要重构，但具有权威的政府是我国社会转型成功，实现“共同富裕”这个社会主义最本质特征的根本保障。

强调政府的主导地位，并非要走“全能政府”的老路，否则服务型政府建设就是一句空话。像过去一样，政府控制一切，包办一切，这既不可行，也做不到。

服务型政府应该是“有所为，有所不为”的政府，即政府在充分履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的同时，尽可能缩减政府职能范围并向社会放权，同时又保留和强化关键性的经济、政治、社会职能，提高政府掌控力，构建起一个精干、高效的政府。

(二)促进公民社会发展。形成“强政府、强社会”的理想状态。是服务型政府转变政府职能的基础

从“元治理”理论可以看到，政府要真正做到“有所为，有所不为”，将自己的精力放到更需要政府解决的领域上来，建设成精干、高效的服务型政府，就要鼓励社会力量参与到社会公共事物的管理上来，将社会自身能有效解决的事务向社会转移，充分发挥社会本身的作用，通过政府、社会之间的通力协作，来达到有效治理。

目前有不少人都对政府管得过多进行批评，政府吃力不讨好。其实，这种困境的造成既有政府本身的原因，但公民社会等社会自治机制不完善可能才是根本。没有较完善的社会自治机制，政府有两大矛盾无法解决：一是有些社会事务不在政府的职责范围内，剥离出来，如果没有其他承载机构，这些事务最终政府又不得不收回；二是没有社会协作，社会管理事务千头万绪，政府也无法有效甄别那些该放，哪些不该放，以及放到什么程度，这种困境也是今天社会治理失序的重要根源之一。我国需要一个权威的政府，同样需要一个强大的社会，“强政府、强社会”才是理想状态，否则，服务型政府建设就难以实现。

(三)促进信息透明，使政府与社会其他力量形成共同的治理目标，是服务型政府构建科学合理社会治理体系的必要条件

“元治理”理论强调，要实现社会的有效治理，需要“实现社会的信息透明，使社会各种治理力量在在信息交换和反馈中不断反思和修正自己的目标追求，从而避免摩擦和目标抵触。”

现在很多人都强调政府信息透明的重要性，要保障民众的“知情权”，但这些讨论多局限在政府本身要及时公开信息，不能暗箱操作，避免为腐败、寻租等不正当的行为留下空间，权力要在“阳光下运行”，等等。如果从整个社会的“元治理”的角度来看服务型政府建设中的信息透明，要远远超越政府本身信息公开的范围和意义。

首先，要扩展信息透明的范围，信息透明不仅仅是政府本身信息公开，它应该包括“信息发布、信息接受与表达、信息传递通道”三大方面。信息发布的来源主要是政府及社会精英，信息接收与表达主要是普通民众，信息传递通道主要是新闻媒体和网络。如果仅仅强调政府本身的信息透明，明显是不够的，这仅是“上情下达”，如果通道不畅，民众的信息接收和表达无法“下情上达”，行政行为的“执行一反馈一修正执行”的循环往复过程无法进行，合理施政就不可能。其次，信息透明的范围不仅要扩展，还要从整个社会“元治理”的角度来认识其意义。要形成全社会科学合理的治理体系，政府离不开与公民社会、市场、民众等之间的协作。没有信息透明，姑且不论政府本身的寻租和腐败，共同的治理目标这个社会治理的根本基础就无法形成。众所周知，政府，不同的阶层和个体从自己的立场出发，都会有自己的利益和价值诉求，这些诉求有的是重合的，有的却不一致，甚至是冲突的，他们需要在不断的博弈中调整自己的目标和立场，而调整的基础就是彼此能充分了解，没有信息透明，这个博弈过程是无法进行的。

当今信息技术的发展，特别是网络技术的进步，已使过去在信息透明问题上面临的难题大大缓解。过去，由于受传递途径的限制，很多信息往往只能在个人化、圈子化的情况下进行，政府、社会组织之间的信息交流很不充分。而且信息主要由政府、社会精英来创造，通过电视、报纸、电台等方式来表达和传递，普通的民众是被动的接受者，社会信息的控制性、选择性发布和传播完全可能，因为信息的传递方式是自上而下的。网络的出现可以说彻底颠覆了这种模式，在网络这个虚拟世界中，普通民众不仅是信息的接受者，也是信息的创造者，信息传递模式已经由垂直变为水平，信息也不能再垄断和独享，在这种趋势下，政府如果在信息的发布和传播方式上还固守成规，不仅是逆潮流而行，而且完全行不通，对于这种趋势，作为现代的服务型政府，应该认识到这是促进社会良好治理的大好机遇，在信息透明中促使社会形成共同的治理目标，将使过去很多难以治愈的顽疾迎刃而解。

2008年5月1日开始正式生效的《中华人民共和国政府信息公开条例》的出台，在政府信息公开上迈出了一大步。但是也要看到，不少政府在信息公开上的遮遮掩掩，新闻信息过于苛刻的选择性发布，等等，不利于信息透明的问题还大量存在，这些都是今天建设服务型政府需要继续努力的。

(四)规范社会利益博弈，做社会力量的“平衡器”，是服务型政府主导社会协作体系的根本途径

不论是否承认，我国的确已经进入了利益博弈的时代。在社会利益结构多元的情况下，要实现社会的良好治理，必须在多元利益之间建立起有效的利益博弈、制衡和兼容机制，有学者曾说：“今天我国的社会问题归根到底几乎都是利益问题”。由此可见，服务型政府建设过程中，政府不能处理好社会的利益博弈问题，服务型政府建设就只是一句空话。

政府应该如何处理社会的利益博弈呢?“元治理”理论指出：“政府要做社会力量的平衡器”，这是非常精当和准确的。

在现在这个时代，各个阶层都希望自己的利益最大化，每个阶层也天然倾向认为自己的利益诉求是正当和合理的，在这种情况下，政府不可能代表所有的利益群体并保护他们的利益，各个阶层的利益需求不同，有时还互相冲突，政府是不可能代表的。

目前我国社会的利益矛盾呈现出一个突出的特点。那就是社会的利益冲突并不直接表现为各个利益群体之间的直接冲突，而往往表现为利益受损的社会群体与政府之间的矛盾和冲突，政府成了“出气筒”，出现这个问题的根源就是政府把自己摆在社会利益“全能代表者”，而不是“平衡器”的位置，在目前利益多元的情况下，政府硬要将一切责任揽到自己肩上，既做不到，也不可能让各方满意。政府作为社会利益“平衡器”，也并非完全中立和超然，而是如“元治理”理论所指出的，要在坚持基本原则的情况下，在社会福利、社会保障等公共资源的分配上，在利益博弈的过程中，倾向性地代表“弱势方”利益，更要避免被社会的强势群体所俘获，成为他们的利益代言人，总之，政府必须策略地使社会各种力量能够在治理体系中有效协作，使政府成为基本的协作平衡点。

建设服务型政府，政府在作为社会利益“平衡器”的策略和技巧上，还需要努力，目前我国在这方面还存在一些问题。首先，政府还没有改变社会利益的“全能代表者”角色；其次，有些政府在社会利益博弈中，没有向弱势群体倾斜，反而与强势群体站在一起；再次，某些政府还有一种倾向，在面对社会利益矛盾时，不愿意在政治、社会改革上冒风险，“擅长用财政优势花钱买太平，而不使用社会利益博弈的方式解决问题”。这种短视的做法，无疑是与构建服务型政府的指导思想相违背的，政府财政资源有限，如果谁闹得越凶，就得到的越多，这只会助长社会的歪风邪气，不利于合理社会治理机制的形成。

(五)加强法治建设，彰显公民权利。是服务型政府建设的根本保障

建设服务型政府，有公民社会与政府协作，有透明的信息交流和传递，有合理的社会利益博弈机制还不够，还必须对政府权力进行制约，否则，政府滥用权力、腐败，会使以上一切努力付诸东流。“法治”是现代政治制度设计的核心之一。但它并不是政府治国安民的制度设计，而是恰恰相反，“法治”是民众规范政府，“以权力制约权力”的政治价值观念和制度体系。其至少包含以下两层含义：“一、基本权利观念。即法治要充分尊重和保障公民各种人身权利、政治权利和经济权利；二、制约权力观念。现代法治是为对权力的行使进行有效制约和监督而设计的。限制和控制权力，使其合理运行，防止滥用权力，是法治和‘人治’的根本区别。”完善服务型政府建设所需要的各种法律规范，是规范政府行为，防止滥用权力的基础。在这方面，党、人大和中央政府已做了很大的努力。除了宪法各项原则性规定外，先后出台了《行政许可法》、《行政程序法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》，等等。从“法治”出发彰显公民权利还有更为深远的意义。

从法律监督机制上看，我国政治制度设置的政府监督机制是比较周全的。如对政府的监督是宪法授予各级人大的重要权力，还有党的纪检系统，国家检察机关和行政机构本身的监察机关。此外，还建有与公民监督权直接相关的行政诉讼制度和信访制度，应该说，监督机制已经相当完备了，但效果不如人意。造成这种困境的一个重要原因就是公民权利不张。政府的行政行为首先损害的是公民利益，他们才是行政行为的直接承担者，如果他们无法监督，或者监督力度不大，整个行政监督体系就会大打折扣，因为政治制度设置的监督体系，都是事后监督和补救，成本很高，同时也会使部分行政人员存在侥幸心理，只要“不穿包”，就是安全的。

用权利监督权力则有效得多。因为政府权力是在权利的汪洋大海中运行的，每一种权力的活动都有相应的权利直接或间接地与之相伴，用权利来制约权力就不只是一种事后的处理，而是一种全过程的制约。

不仅如此，权利意识深人人心，除监督政府依法行政外，对服务型政府的社会管理也有巨大的促进作用。如果大部分公民有很强的权利意识，当社会制度、政策等不合理损害了社会的公平公正时，虽然单个人力量渺小，但很多人都为维护自己的权利而呼吁时，就会形成观点的激流，政府有关部门以及从不合理的制度、政策中获益的阶层、群体就会感知和面临越来越大的压力，立场就可能改变、收敛，这实质上也是力量的博弈，社会就是在这样的调适、让步、博弈中前进的。

社会自身发展出成熟的自我调节机制，社会矛盾将有很多出口，一旦矛盾出现，社会通过自我调节机制，就可以使很多社会矛盾随时就地消化，不至于使政府成为所有矛盾的中，政府如果能够合理地构建好这种博弈机制，让社会在自我调适中前进，服务型政府在社会管理上即可做到“四两拨千斤”。

今天，公民权利意识彰显不够，与我国法律规定不完善有很大关系。权利与权力的性质决定了权利对权力制约的先天性不足。正如有学者所指出的：“在权利制约权力的过程中，权利不仅不能处于优势地位，而且往往处于劣势，原本处于制约地位的权利，反而常常被权力所制约。同时，由于权利制约没有国家强制力，不能直接产生法律效力，这就很容易造成这样的情形：明知权力行使违反法律，权利一方也无能为力。”因此，在法律上加强对公民权利的保障就极其重要。而且法律规定的形式越具体，权利的现实化程度就越高。的确，我国宪法有专门部分来规定公民的基本权利，但是，由于宪法规定是原则性的，它需要具体的法律来细化，从现实来看，这方面还相对滞后。特别是在公民权利、利益的组织化表达上就欠缺法律支持，如在金融领域，法律就不支持中小股民的集体诉讼，等等。

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参考文献

祁晓菲.“元治理”视角下我国政府如何做到“善治”[J].青年与社会：中,2014(2)↑ 熊节春,陶学荣.公共事务管理中政府“元治理”的内涵及其启示[J].江西社会科学,2011(8) 丁冬汉.从“元治理"理论视角构建服务型政府[J].海南大学学报人文社会科学版,2010(5)

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