美国公民权利的历史演变

王希

本文原载《读书》2003年第4期，作者王希，现为北京大学历史系教授、美国宾州印第安纳大学历史系教授。为便于推送，文章有所删减，如需引用，请查阅原文。

首先需要说明的是，本文所讨论的“公民权利”不是通常意义上的“民权（civil rights）”，而是与公民资格和身份（citizenship）相对应的权利，或者说，公民应该拥有的权利。“民权”自然是“公民权利”的一部份，但不是公民权利的全部内容。在近现代欧美国家的发展历史中，Citizenship始终是一个重要内容。顺便提一句，这个词究竟应该怎样翻译，以求准确地表达其内涵，仍然是一个值得探讨的问题。通常解释为﹕公民资格﹑公民权利与义务﹑公民品性。意思都对，但好像没有能够完整地表达出它复杂和丰富的内涵。

什么是与公民资格相对应的公民权利呢？二十世纪六十年代，英国学者马歇尔（T. H. Marshall）在讨论英国公民权发展史的时候，曾指出，英国的公民权利至少包含三类权利﹕民权－－即我们通常意义上讲的civil rights－－包括与个人自由相关的一些基本权利，如人身自由﹑言论自由﹑信仰自由﹑拥有财产的自由﹑签约自由以及要求（司法程序）公正的自由等﹔政治权，即公民参与国家和社会政治权力的运作的权利，具体说，也就是选举权﹔社会权利，即公民享有国家提供的经济保障﹑教育﹑基本的生活和文明条件等的权利，马歇尔说，这三种权利在英国近代历史上的发展秩序和速度并不同步，先后经历了三个世纪，十八世纪英国公民权利的主要内容是争取和普及民权，十九世纪是扩展政治权利，到了二十世纪，社会权利成为公民权利的重要内容。

相对于英国来说，美国公民权利的历史发展则要更为复杂和曲折一些，这是因为美国发展的历史背景﹑公民成份的组成和政治体制的特殊性等原因所致。美国诞生于与英国决裂的过程中，国家机制的创建（state-building）和公民群体的创建（nation-building）同时进行，公民权利的建立不仅深受英国传统权利的影响，而且与公民资格本身的界定也有？密切的关系。此外，虽然美国宣示的立国原则是自由与平等，但其公民政治（包括公民资格的界定和公民权利的享有）从一开始就带有鲜明的排斥性，自由与不自由的同生共长是美国公民权利发展的一个重要特点。再者，美国公民权利的发展与联邦制的变化有密切关系。

概括而言，美国公民权利的形成与发展经历了三个重要的转型时期，分别是革命和立宪时期，内战与重建时期，二十世纪三十年代的罗斯福新政和六十年代民权运动时期。每一时期都面临两个相关的问题﹕“公民”的定义和“公民权利”的内容。谁应该成为美国公民﹖美国公民应该享有哪些相应的权利﹖在不同的阶段，这两个问题有不同的内容。

美国革命和立宪是美国公民资格和公民权利的奠基时代。殖民者在宣布脱离英国时，终止了先前拥有的英国“臣民”的身份，但“公民”身份的建立却是一个并不清楚明朗的过程。事实上，在革命时期，各州的政治文献（包括各州的独立宣言和后来的州宪法）都频繁地使用“人民（people）”一词。殖民地领袖抛弃了对传统的英国人自由权利的依恋，启用洛克的天赋人权和启蒙时代共和政治的理论﹑提出了“人民主权”的思想，对动员殖民地的中下层人民参加革命起了重要的作用。一七七七年制定的《联邦条例》（美国的第一个宪法性文件）也是以“各州人民”的名义宣布组成美利坚合众国。一七八七年制定的联邦宪法的第一句话就是宣布制宪权来自于“我们，美利坚合众国的人民”。

“人民”与“公民”之间的区别何在﹖州和联邦的制宪文件都没有清楚地界定和说明。原始联邦宪法分别十一次使用了“公民”（citizens或citizen）一词，其中包括﹕一州公民有权享有其它各州公民所享有的特权和豁免权﹔公民有权到联邦法院起诉﹔当选联邦参众议员需有一定年限的公民资格﹔当选总统需是本土出生的美国公民或在宪法生效时是美国公民﹔以及国会有权制定统一的（公民）归化规则等。但是，宪法并没有清楚地定义谁是美国联邦的公民。为什么呢﹖这与宪法制定的背景有关。联邦制宪之前，各州已经制定了本州岛的宪法，《联邦条例》也没有界定联邦公民，只是规定一州公民享有他州公民的权利，联邦宪法原盘接受了这种处理方法。所以，联邦宪法虽然规定了各州和联邦的政体必须是共和政府，但却将原始十三州的“公民”资格的决定权留给了各州，成为州所保留的一种特权。不仅如此，各州同时也保留了界定州的公民权利内容的权力。

各州对公民资格和公民权利的界定是五花八门的。大多数州的州宪法中都包含了一个“权利法案”，清楚地列举了本州岛“人民”应该享有的基本权利。这些权利包括了独立前殖民者所享有的传统的“英国人的自由”和权利，包括财产权﹑司法正义权﹑人身自由权﹑言论和出版自由﹑请愿和集合权及宗教自由权等。这些权利也是后来T.H.马歇尔所指的“民权”的内容。一七九一年加入联邦宪法的权利法案（美国宪法第一至第十条宪法修正案）也主要包括这些权利。这些权利被视为是各州“人民”享有的普遍基本权利，不可为政府所侵犯。但在政治权利的享有上，大部份州都将选举权限制在拥有一定数量财产的白人成年男子范围之内。即便是选民资格规定最为“民主”的宾夕法尼亚州，也要求选民必须是能够纳税的成年男性。新泽西州没有规定选民的性别资格，使得一些满足了财产资格要求的妇女得以参加选举，但这项“疏漏”后来很快被改正。由此看来，各州对“公民”的界定是通过政治权利的享有来界定的。虽然“人民”能够享有一些基本“民权”，但只有“公民”才能享有政治参与权。这样的规定将贫穷白人﹑自由黑人和妇女等“人民”排斥在“政治公民之外。

联邦宪法生效后到一八六一年内战发生时，宪法仍然没有界定联邦公民资格，但国会法律和最高法院的判决却对联邦公民资格加入了种族和肤色的限制。一七九○年颁布的第一部联邦（公民）归化法规定，只有“自由的白人（free white persons）”才有资格申请归化成为美国公民。一八三一年，在切落基部诉佐治亚州案的判决中，联邦最高法院宣布，居住在美国领土上的印第安人部落类似一种不完整的民族国家，具有半主权的性质，印第安人不是美国公民，但也不是完全的外国人。在一八五七年的司各特案判决中，最高法院否定了一名来自密苏里州的名为司各特的奴隶要求获得自由的诉求，明确宣布﹕所有生活在美国领土上的非洲人后裔，无论是自由人还是奴隶，永远没有资格成为美国公民，不能享有白人享有的公民权利。坦尼大法官还特意解释，独立宣言中所宣示的生而平等的“所有人”并不包括被文明世界视为“极为低贱”的非洲人。显然，这些规定都赋予了美国公民资格鲜明的种族排斥性。

在同期的公民权利的享有方面，出现了相应的发展。十九世纪上半叶，政党政治的发展﹑新州的建立和对移民的需求，推动了美国公民选举权的第一次扩展。各州降低并逐步取消了选民的财产资格限制，但仍然保留了性别和肤色资格限制。一七九六年到一八二一年加入美国的八个州中，有五个州在建州时立即将选举权赋予了所有的白人成年男性公民，另外三个州则只要求以赋税作为财产资格。到内战前夕，全民选举权在白人男性中全部实现。与此同时，一些原来没有肤色限制的州，则修改宪法，剥夺了自由黑人的投票权（在内战前夕，只有新英格兰地区的六个州的州宪法允许自由黑人参加投票）。在民权享有方面，无论在北部还是南部，自由黑人都无法享受与白人公民同等的民权。即便在白人内部，妇女享有的民权也受到极大的限制，许多州禁止妇女拥有财产，并严格划分“公共领域”和“私人领域”的权利，将家庭内部的个人权利定义为政府不能侵犯的“私人权利”，维护了男性的特权地位。白人男性内部公民权利享有的“民主化”和“均等化”与妇女和自由黑人继续遭受排斥的发展同时存在，而且，在某种程度上，前者对权利的享有是通过对后者权利的剥夺为基础的。

内战与重建是美国公民资格和公民权利发生关键变化的时刻。奴隶制的废除迫使联邦政府重新界定前奴隶的公民地位和权利。一八六六年民权法（Civil Rights Act of 1866）第一次以清楚无误的法律语言界定了美国公民的资格，规定凡是出生在美国领土上的人或完成了归化程序的人都是美国公民。这项规定建立了影响深远的出生地公民权的原则，推翻了一八五七年的司各特案判决。这项民权法还规定了所有美国公民应享有的公民权利，包括有权得到法律的平等保护﹑拥有和转让财产﹑签订和履行合同﹑诉讼﹑法庭作证以及从事经济活动等。一八六八年生效的第十四条宪法修正案将出生地公民权的原则写入了宪法，并明文规定州不得而知非经正当法律程序剥夺联邦公民的“特权和豁免权”或剥夺对所有人的平等的法律保护。第十四条宪法修正案是美国公民权利历史上的一个最有关键意义的转折。它以最高法的形式废除了对联邦公民资格和公民权利的种族和肤色限制，赋予了联邦政府保护公民权利的权力和责任。一八七○年生效的第十五条宪法修正案禁止州和联邦政府以肤色和种族为理由剥夺男性成年公民的选举权，等于将选举权赋予了黑人男性，实现了美国选举权的第二次扩展，但联邦政府拒绝将选举权扩展到妇女公民。

然而，第十四条和第十五条宪法修正案在实施过程中，因受到包括最高法院的保守性解释在内的原因的干扰，并没有能够对保护黑人的权利发挥应有的作用。相反，南部州政权利用传统的州权理论和实践，恢复了对公民权利的控制，持续地剥夺了黑人的民权和政治权利。与此同时，公民资格的界定延续排斥性的传统。一八八二年的排华法案第一次以种族为理由禁止华人移民美国和归化入籍。一九一○年，许多州建立了“不能归化入籍的外国人”（ineligible aliens）的人口种类，有十一个州规定这些人不能拥有土地财产，如果美国妇女与这一类人结婚，将自动丧失美国籍。一九一一年美国移民与归化局成立时，仍然规定只有白人和非洲人后裔的移民才有资格归化加入美国籍。

这一时期公民权利的一个重要发展是经济权利（economic rights）概念和实践的出现。这项权利是通过一八六六年的民权和第十四条宪法修正案表现出来的。表面上看，民权法赋予黑人的是一种传统的拥有财产的权利，但实际上这种拥有财产的权利有一种不同的涵义。内战之后，南部各州通过所谓的“黑人法典”剥夺前奴隶的合同权，联邦政府规定黑人有权享有财产权和签约权，实际上是赋予黑人一种参与市场竞争的权利。这项权利并没有真正帮助黑人取得经济地位的改变，因为联邦政府最终推行土地分配政策，大多数黑人在市场上始终处于劣势，无法摆脱经济上的贫困状态。但在后来的工业化过程中，这种特殊性质的经济权利发生了极有意味的转化。一方面，它成为垄断资本势力强调的“签约自由”理论的基础，另一方面它也成为美国劳工运动的一件有力的法律武器。十九世纪末二十世纪初的劳工不再将传统意义上的财产权（拥有一个小农场﹑小作坊）或成为自食其力的劳动者作为目标，面对日益集中化的资本，他们采取了集体行动，将原来分散的﹑单独的﹑个人性的追求财产的自由权转换成为一种集体性的市场经济谈判权。他们通过行使自己的其它公民权利－－投票权﹑组织权和抗议权－－来争取经济地位的改变。劳工对有效地参与市场经济的权利的要求，实际上是利用公民的其它权利（如政治权利和民权）打破大资本对市场经济的垄断的一种实践。

这一时期的劳工争取经济权利的斗争对二十世纪初进步时代的改革做了铺垫。进步运动的内容之一是重新定义美国国家的目的，启用宪法中的“公共福利”和“社会正义”的原则，把国家作为重要的改革机制引入公民生活和市场经济。这场改革是美国公民权利第三阶段发展的前奏。随后而来的第一次世界大战为联邦政府在全国经济和公民生活中崛起并扮演重要的角色创造了条件。“一战”期间，联邦政府利用独到的政治资源，动员集中了全国的能量，将美国利益推进到世界围。对于社会改革者来说，在现代历史上，国家完全可以作为一种有利工具，来推动全社会的共同福利和社会正义。

但美国公民权利的第三次重转变还要等到二十世纪三十年代的新政时期才开始。新政是罗斯福政府应对前所未有的经济危机采取的补救性改革，但却重新界定了美国公民权利的内容。新政建立了两项重要的新的美国公民权利﹕劳工的集体签约谈判权（即组织工会﹑进行集体谈判）的权利和社会保障权。集体谈判权是一个非常有历史意义的权利发展。它将自十九世纪以来的劳工奋斗争取的工作权﹑基本生活权，基本工资权变成了国家支持和强制实施的公民权利之一种。社会保障法开创了美国式退休福利制度，比起西方其它国家，尤其是与欧洲福利国家的同类制度相比，美国制度并不完善－－第一个领取社会保障金的美国公民只从联邦政府那里得到十七美分的退休金，但它代表了新的公民权利的重要开端。

在公民资格的界定方面，联邦政府也扮演了一个非常积极的角色。一九二四年，联邦政府通过法律，无条件地赋予所有印第安人以美国公民的地位。冷战时期，迫于国际政治的压力，联邦政府开始废除带有种族限制的移民归化政策。一九六五年的移民法改革了传统的移民配额法。在选举权方面，妇女终于在一九二○年获得了选举权（算是对她们在第一次世界大战中的公民贡献的回报和承认）。一九六五年，联邦政府又积极干预，通过新的宪法修正案和选举权法，帮助南部黑人重新获得了选举权。

二十世纪六十年代，在肯尼迪和约翰逊两任总统任期内，美国公民权利的内容继续扩展。此间约翰逊政府所推行的“伟大社会”的改革展现了这种扩展的努力。“伟大社会”的核心思想是利用联邦政府的权力，改造美国社会和公民生活的各个方面，尤其是改善城市居民的生活居住条件﹑实行联邦补助的医疗保险制度﹑实现受教育机会的平等﹑保障共享设施的平等使用﹑环境保护﹑改变乃至取消社会贫困等。与此同时，最高法院也将以前由州控制的公民自由和公民权利逐渐地纳入到联邦政府的保护范围，并通过对传统的权利的解释，创造了新的民权，如个人隐私权﹑平等的受教育权，不因种族而受歧视的权利等。这些权利在过去相当一部份属于“私人领域”范围的权利，但此刻逐步成为“公共领域”的权利，受到联邦政府的保护和管理。与欧洲福利国家的社会权利相比，同期的美国公民权利仍然不足。但联邦政府所覆盖的公民权利，范围已经远远超过了十九世纪。

二十世纪美国公民权利的扩展的一个重要特征是对群体权利和社会经济权利的强调。显然，传统的自由主义式个人权利的享有已经无法面对复杂的现代社会的挑战，无法解决现代社会的不公平和不平等。如果说在早期，贫困还被视为是一种因个人道德或能力上的缺陷而产生的结果，在当代社会，贫困更多地是一种因为市场经济导致的社会疾病。在这种背景下，继续强调传统的个人权利，等于无视其它处在市场经济边缘的公民的基本生存权利。人们越来越认识到，市场从来就不是“自由的”，资本本身就是一种特权，并且已经渗透到政治领域，惟一能够打破资本特权对政治﹑经济和公民生活垄断的方式便是利用集体的公民权利，通过政治渠道，要求重新定义公民权利的内容和国家的责任。

从上面这个对美国公民权利发展历史的极为扼要的叙述中，我们可以看到，美国公民权利的发展至少有两个特征：首先，与英国公民权发展一样，美国公民权利的内容也是处在一种变化的过程之中，从对自由主义式个人性权利的强调，走向对集体性的社会经济权利的认同。公民资格的界定也是逐步从排斥性歧视走向多元性的包容，尽管有反复的出现。第二，公民资格和公民权利的历史是一种相互竞争的权利要求的结果。被排斥在“公民”群体之外的美国人要求获得公民资格，不具备完整的公民权的公民要求获得与他人同等的公民权利和地位。公民资格不只是一种法律定义，如同美国学者什克拉（Judith N. Shklar）所说，更是一种社会地位（social standing）。得享平等的公民地位，不仅要有投票的权利，而且还必须有挣钱的权利（right to earn）。美国社会是两个相互矛盾的体制－－民主制和市场－－的结合：一个追求平等，另一个在本质上是强调差别和等级的，在这种背景下，公民权利的享有，必须启用政府。政府的功能之一的应该是为所有的公民创造基本的社会条件，而不是让市场任意发展，剥夺公民的工作权利。

回顾美国公民权演进的历史发现，美国公民的权历史和现状都不是完美的，其发展经历了非常痛苦的过程（就美国的出生地公民权而言，那是南北战争中用六十二万人的生命换来的），但它们至少为我们提供了一种历史的借鉴：一个只着眼于保护精英群体的利益的国家，一个不重视和保护广大公民群体的基本权利的国家，一个公民无法有效而平等地参与政治权力的运用的国家，既不是公正的，也不能实现长治久安。