摘 要

梳理农村人居环境治理的基本概念及治理要素, 分析农村人居环境治理主体自身缺陷、治理的艰巨性和复杂性等特征, 形成网络化治理的模式。政府不应再被视为治理农村人居环境的唯一主体, 应发挥社会公众参与治理的积极性与主动性, 形成政府、村民、村委会、企业、社会组织多元主体共同治理的格局;提高村民对农村人居环境治理的认知水平;加大投入力度, 最终实现垃圾妥善处理、污水有效治理、村容村貌大幅提升的良好治理效果。

随着我国城镇化建设的不断推进, 农民的生活方式逐渐转向新城镇化模式, 农村人居环境也随之发生变化。2017年十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议通过《农村人居环境整治三年行动方案》, 指出开展农村人居环境整治行动, 要统筹城乡发展、生产生活生态, 以建设美丽宜居村庄为导向, 以垃圾处理、污水治理和村容村貌提升为主攻方向, 动员各方力量, 整合各种资源, 强化各项举措, 加快补齐农村人居环境突出短板。乡村建设正处于重要的战略机遇期, 不断缩小城乡差距, 将新农村建设得更加美丽、宜居是我国基层环境工作的重要议题。

农村人居环境治理是统筹推进乡村振兴、建设新农村的基础性工作;是提高农民健康生活水平和生活质量的需要;也是缩小城乡差别、推进城镇化进程的必由之路。党的十九大报告提出“乡村振兴战略”“建设美丽中国, 为人民创造良好的生产生活环境”“开展农村人居环境整治行动”及“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”等论断, 更加增强了农村人居环境治理的信念。各级政府大力推进农村人居环境整顿治理, 高度重视农村人居环境的社会功能。农村人居环境治理问题越来越受到重视, 成为环境治理领域的热点研究问题。然而, 要做好农村人居环境治理研究, 首先要厘清与之相关的几个基本问题。

农村人居环境治理的构念

内涵解析

1995年, 国家自然科学基金会召开“人居环境与建筑创作理论青年学者学术研讨会”, “人居环境”被首次提出。此后, 吴良镛先生创立人居环境科学, 将人居环境定义为“人类聚居生活的地方, 人类利用自然改造自然的主要场所, 是人类在大自然中赖以生存的基础”。他认为人居环境包括城镇人居环境和乡村人居环境, 并拟定其领域有居住系统、支持系统、人类系统、社会系统和自然系统五大系统[1], 而支持系统是当前应大力推动以改进农村居民生活水平的主要方面, 包括村庄道路、污水与垃圾的处理等。

农村人居环境是人居环境在农村区域的延伸。由于农村人居环境尚未形成一定规模的研究, 学术界对其概念的界定也是众说纷纭, 莫衷一是。李伯华等 (2010) 认为, 农村人居环境是农村人文环境、地理空间环境和自然生态环境间的逻辑关联[2]。彭震伟等 (2009) 认为农村人居环境由农村的社会环境、自然环境和人工环境构成, 能综合反映农村的生态、社会等方面[3]。不难看出, 农村人居环境既包括气候条件、自然资源、区位特征的生态环境和不同经济发展水平创造的宏观经济环境, 也包括住宅、基础设施等硬环境, 以及信息交流等软环境, 反映出农村的地理空间、生活状况和社会之间的关系, 是一个相互依存和相互影响的有机整体。其规划对于农村经济、环境、社会协调发展以及区域协调发展具有重要意义。

本文认为, 农村人居环境治理是政府、村民、社会组织、企业等利益相关者为实现农村人居环境的可持续发展, 运用资源、权力, 互相协调, 实现农村人居环境的整洁美好, 最终实现人类社会和谐的管理过程。农村环境和农村人居环境既紧密联系又有一定区别, 前者包括农村生产生活的整体环境, 后者则主要指与农民生活相关的部分居住环境。本文的研究在狭义层面进行, 因而不直接涉及与农业生产相关的问题, 主要包括与农村生活联系较大的生活垃圾处理、污水处理、村容村貌等内容, 其范围包括以村民居住为中心的自然环境和人为环境, 它是村民基本生活和发展的前提因素, 是村民与环境依赖的关系[4]。目前, 农村人居环境治理的核心应探索建立和完善农村环境决策主体结构, 实现决策主体多元化、专业化;建立与优化决策实现机制, 完善调控与引导机制、实施组织机制以及环境改善的长效机制。以达到促进农村主体——村民与自然社会的和谐发展, 实现农村人居环境特定绩效的目的。以独特的村居风貌、传统的风土人情和地方特色助推绿色的农业现代化。

治理要素

第一, 治理主体。善治是“良好的治理”, 是政府与公民对社会公共生活的共同管理[5], 要求治理主体多元化。党的十九大提出构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。善治以责任、有效、参与等为基本要素[6], 也是农村人居环境治理的要求。只有坚持善治理念, 才能更好地实现农村人居环境治理, 促进村民幸福、社会和谐。

一是政府。在环境治理体制上, 下级要接受上级的领导和监督。乡镇政府在农村环境治理活动决策、实施、监督、评估等方面发挥着不可或缺的作用:明确乡镇政府在治理中的职责, 使责任划分清晰化、问责法制化;健全农村人居环境治理的奖惩机制。善治理念认为政府不是合法权利的唯一源泉, 公民社会也是合法权利的来源[7]。但就目前而言, 由于农村的特殊性, 仍需政府作为主要主体引导治理。

二是公民。善治离不开公民的参与。公民必须有足够的政治权利参与选举、决策、管理和监督才能与政府共同形成公共权威和公共秩序。本文公民特指在农村中从事生产生活的村民。村民是农村人居环境治理数量最多的主体, 是宣传的受众和最根本的执行者、最终受益者。因此, 村民参与决策与监督的作用应被充分发掘。其不应被动支持领导者的权威。

三是村委会。村委会既是农村基层民主的自治组织, 也在农村承担“准政府”的政治职能。作为治理主体之一, 村委会的职能有:调动村民参与环境治理的积极性与主动性;运用村里的文化价值、社会纽带、民间权威等非权力资源以平等协商的形式组织村民参与政策制定。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同, 村委会恰好利用其优势联络村民。将村委会纳入主体, 有利于增强环境政策的公正性, 降低环境治理的风险。

四是企业。一类是农村周边的乡镇企业, 给附近农村提供大量就业机会, 给其带来的环境污染也是显而易见的。这类企业大多只关注短期利益, 注重企业效益的提高。基于企业的社会责任要求, 应承担环保责任, 进行可持续发展;另一类企业是作为治理的第三方通过签订合同加入, 认真履约并获取一定利润。企业基于自身的实力为农村提供充足的资金以及现代监测技术, 随时监测和掌握农村的公共环境状况, 防止本地区的公共环境资源被过度消耗和浪费。

五是环保组织。与政府的行政性倾向和企业的利益性倾向不同, 环保组织具有服务性和公益性倾向, 是在维持现行政府管理秩序的框架下, 发动知识分子、志愿者、党员群众等作为成员, 以维护和改善农村的环境状况为共同目标的自治性组织。善治实际上是国家权力向社会的回归, 强调管理就是合作。而环保组织作为社会的重要力量, 具有信息传递的优势;定期举办环保公益活动, 提高农民的环保意识;引导农民改变污染性大、对环境破坏性强的传统生产和生活方式。

第二, 治理客体。农村人居环境是复杂的系统。《农村人居环境整治三年行动方案》提出, 以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向。改善农村人居环境故笔者将治理客体主要分为三部分:垃圾处理、污水治理、提升村容村貌。

一是垃圾处理。垃圾处理是改善农村人居环境的重要举措。2015年, “农村垃圾处理”首次被写入中央1号文件。伴随农村经济发展的速度增长, 垃圾污染源和种类都不断增多, 垃圾中的不可降解物越发普遍、垃圾数量明显增多。农村垃圾除小部分用作肥料外, 大多数被直接扔到就近的河道、公路旁、农田里, 垃圾桶的作用未充分发挥。桶内垃圾不能及时清理、露天堆放, 夏天蚊虫肆虐, 严重影响村民生活, 也给村民的身体健康带来不良影响。

二是污水治理。近年来, 农村经济快速发展, 农民生活水平逐渐提高, 生活污水明显增多, 污水直接排入河道的现象时有发生, 加之地下排水管道淤堵, 导致农村污水乱排现象丛生。

三是提升村容村貌。村庄是农民赖以生存的家园, 村容村貌是农村人居环境最直观的表现。随着城镇化进程推进, 村容村貌问题凸显。有些地方盲目撤并村庄建设集中居住区, 忽视农业生产特性、庭院经济和特色景观旅游资源保护, 大拆大建。另有一些村庄照搬城市办法编制规划, 脱离农村实际, 导致村庄整体规划混乱失调, 产生村容村貌不整洁的现象。因此, 重视村容规划、科学制定村容规划必不可少。

农村人居环境治理的主要特征

我国正处于农村环境治理的战略机遇期。然而与良好机遇并存的是依然突出的农村人居环境治理的挑战, 这也构成现阶段农村人居环境治理的主要特征。

治理主体自身缺陷

一是农村人口结构失调。农村大部分年轻人外出打工或求学, 留下的大多为老人、儿童, 且农村65岁以上的老人占比超过全国平均水平, 中青年人口较少, 老年及幼年人口较多, 导致农村人口年龄结构失衡;且由于外出打工谋生者多为成年男性, 妇女留守家中, 导致农村人口性别结构失衡, 农村人居环境治理失去了最为坚强的主力军。人口结构失调导致的空心化、老龄化在客观上加剧了农村人居环境治理的难度。

二是农村人口文化素质低, 环保意识弱。2000年的人口普查显示, 高中以上学历的农村流动人口比例为23.6%, 而留守人口中大专以上学历的只有0.5%。留守者大多环保意识弱, 对环境问题的产生及其危害缺乏基本的理解和认知, 在面对环境问题时反馈能力较弱。其次, 农民对环境问题的利害关系认识不足, 不够了解污染物对空气、水、土壤及生态系统的危害及其通过循环对人体产生的不利影响[8]。最终导致农村人居环境治理公众参与效果不佳, 表现出明显的单向性与强制性, 阻碍治理的现实进程。

治理过程艰巨化

农村人居环境治理由于种种原因进程缓慢, 其治理成果的呈现需要几年或几十年甚至几代人的持续努力。

一是城乡二元结构体制的束缚。一直以来, 我国实行重城市轻农村的二元环境治理政策, 环保工作的重点在城市和工业上, 对农村和农业的关注较少, 造成农村环境治理和城市环境治理形成两个独立的体系, 在城乡环境权益的分配上存在严重偏差。这导致农村在环境治理方面缺乏政策支持, 在改善农村环境最基本的基础设施建设方面无能为力, 农村人居环境治理的宣传和制度建设更是无从谈起。因此, 无论是在治理速度还是治理质量上都比城市的难度大得多。

二是治理投入不足。据调查, 一个3000人左右的村, 至少需要3名保洁员, 1名清运员, 年运行费用至少4万元以上。充足的资金为治理提供了直接保障, 但我国农村人居环境治理资金严重匮乏, 来源渠道单一, 主要来自地方各级政府财政拨款及地方企业即环境污染者的环保投入。而且不仅需要支付保洁员和清运员的工资, 还需承担垃圾桶和垃圾站等硬件设施的购买运维费用, 资金的匮乏加剧了治理过程的艰巨性。环保新型技术投入可促进治理效果的提升。促进农村生态平衡、生产发展、环境条件三者的有机结合, 实时监测环境的变化、建立良性生态环境, 减少农村自身的环境污染, 都需要加强环保技术的推广, 推进农村清洁能源利用。但技术的缺乏导致农村人居环境治理难以产生实质效果。人才是农村人居环境治理的关键, 其数量也是衡量治理工作开展是否有效的标准之一, 环境治理的知识和技术都需要有人来传授。但在农村中, 大多数年轻人选择外出打工或学习, 环保组织中的人才也对农村缺乏归属感, 造成农村人居环境治理缺乏大量专门从事该项工作的人才, 阻碍了治理工作的开展。

农村特征复杂化, 加剧治理难度

一是农村个体差异大。我国农村类型多种多样。首先是集中分布在城市郊区, 受城市文化影响较强的城郊型农村。农民身份具有半农民半市民的特征;其次是靠近厂矿企业的农村, 远离城市, 受城市文化影响较小;再次是孤立分散在丘陵上规模较小的农村, 此类村落在全国分布较广但人口规模不大;最后是传统型普通农村, 以农业生产活动为主, 村落面貌基本不变, 物质生活水平普遍偏低, 农民身份典型。

二是农村污染源点多面广。农村污染来源主要有点源污染和面源污染, 污染类型包括生产污染和生活污染。由于农村环境的管理工作往往缺乏专门负责人员, 未设立环保机构或专门的环保执法队伍[9], 现有的环境监测技术难以在农村展开, 不能及时准确定位污染点, 在监管方面造成一定难度, 无法及时追责。农村污染源点多面广的现状对处理污染的手段和技术提出更高的要求, 使农村人居环境的治理更为复杂化。

农村人居环境治理的路径选择

构建网络化治理模式

现行的环境管理方式过于陈旧, 管理手段较为单一, 要实现农村人居环境的良好治理, 应从环境管理方式和管理手段的创新入手, 构建网络化治理模式, 形成共享式决策机制。搭建合作平台, 从根本上改变农村环境管理自上而下的传统模式[10]。政府、村民、企业、村委会、社会组织等多个治理主体以协商、合作的方式组成公共行动体系, 强调各主体互动过程中的信任合作, 打破乡镇各级环保机构部门的条块分割, 进而有助于各级环保部门相互协作, 明确农村人居环境治理的目标, 统一行动。网络化治理模式采用多元环境治理工具, 例如, 合同外包、内部市场、政策社区、产权交易等, 更能够提高农村人居环境管理的绩效和效率, 更有助于充分调动各方积极性, 并且弥补农村环保监管机构的空白。促进农村生态平衡、农村生产发展、农村环境条件三者的有机结合, 建立良性农村生态环境, 减少农村自身的环境污染。最终实现农村资源环境效益的最大化, 进而改善农村环境的治理现状。

提高村民认知水平

认知水平即村民对农村人居环境治理的认知程度。由于个体认知、个体行为和社会环境三者动态交互, 且村民认知水平取决于受教育水平, 若村民普遍受教育水平低, 则村民对农村人居环境治理的认知有较大的提升空间。因此提高村民认知水平对农村人居环境治理有直接的效果。

目前, 农民环境保护的意识还不高, 对农村环保知识和环保的农业生产技术的认知相当匮乏, 严重阻碍了农村人居环境治理的进程。首先, 应加强宣传教育, 提高村民对农村环保重要性和紧迫性的认识。宣传农村环保知识, 强化村民环保意识, 通过定期开环保主题会议、开展培训班和参观考察的形式对其进行宣传教育, 促进村民形成治理的基本意识。其次, 引进农业生产先进技术, 加强环保技术推广, 鼓励绿色农业生产。通过技术推广讲座、实地参观讲解等形式增强村民对农业生产技术的认知。使得村民掌握先进的环保技术并且树立起环境与发展相互平衡和协调的观念。最后, 建立农村环境利益协会, 推进农村社会组织的健康发展, 有助于村民表达环境利益与诉求, 树立公众的主人翁意识与归属感, 拓展公众参与治理渠道。

加大投入力度

农村人居环境治理的能力高低直接关系到治理水平和效果。如今我国大多数农村治理能力不足, 缺乏相应的资金、技术, 吸引不到人才, 在环境治理方面捉襟见肘, 影响治理能力的提升, 最终影响治理效果。应加大财力、技术和人力的投入, 为治理提供基本保障。

首先, 加大资金投入力度。提高农村人居环境治理专用资金的比例, 为设备、技术人员及清洁人员提供日常运营资金保障;拓宽融资渠道, 最大限度吸纳多元主体形成网络化系统激发各主体融资的主动性与积极性, 避免资金断裂产生风险。其次, 引入先进技术, 绿色生产、绿色治理。把发展农业清洁生产技术作为重点工作领域。大力推进农村清洁能源利用和秸秆综合利用, 加大作物秸秆再利用技术的推广力度, 建立秸秆粉碎还田、秸秆气化综合利用、秸秆青贮氨化示范区。同时发展无公害、绿色、有机食品, 大力扶持生产并推广使用高效、低毒、低残留农药、生物农药和有机肥。最后, 引进专业技术人才, 为村民讲授相关技术的使用方法, 定期进行技术培训与指导;配备区域专业清洁人员及清运人员。实现农村垃圾处理的专门化, 分工明确、责任具体, 保证垃圾处理正常运转。在保证资金、技术、人员充足的前提下, 开展以下主攻方向的治理:

关于垃圾处理。启动农村垃圾专项治理, 继续实施“三化” (垃圾减量化、无害化、资源化) 方案, 建立科学合理的垃圾处理运行机制。以县为单位, 制定农村垃圾治理专项规划, 合理确定垃圾收集、运送、处理的具体途径和模式, 明确各类设施布局、建设标准和技术要求;加快垃圾处理设施建设, 重点抓好区域性垃圾处理场、乡镇垃圾转运站、垃圾收集点及农村废旧物品回收站等基础设施建设, 配备垃圾收集运输车辆;建立长效运行机制, 完善考核推进、经费分担、村庄保洁制度, 实现生活垃圾收集率达到45%, 转运处理率达到60%, 35%的村 (屯) 建立专人设施维护制度和农村环境卫生长效保洁机制的目标。

关于污水治理。首先, 全面解决农村生活污水治理设施建设标准低的问题, 加快推进城镇污水处理厂服务范围内的农村区域污水管网建设进程, 实现生活污水处理全覆盖;对服务范围外的生活污水, 在村落兴建小型污水处理站, 建设村域生活污水收集治污网络;因地制宜选择技术可靠、经济实用、维护简便、循环利用的生活污水治理技术工艺, 提出切实可行的治理模式。其次, 紧抓治水重点, 重拳开展河道治理。清理淤泥, 拆除坝埂, 注重对河坡、河岸的整治、绿化, 确保疏浚河道达到清澈、通畅的效果。同时全面落实长效管理机制, 采用市场化运作方式, 建立河道专业管理队伍, 使河道长效管理走上制度化、规范化的轨道。

关于提升村容村貌。首先, 抓好村庄规划编制。编制生态环境建设和保护规划, 合理划分生态功能区, 为全面促进农村生态环境建设和保护提供法治和科学依据;大力开展生态村、环境优美乡镇、生态经济示范区的建设[11]。合理确定村庄整治的对象, 在科学预测村庄演化基础上, 大致确定未来二十年内的村庄布局。发挥农民的主体地位, 尊重村民的真实需求, 恰当把握规划深度, 明确基础设施、公共服务设施以及农房建设管理要求[12]。其次, 推进村庄美化工程。打通乡村连通道路、硬化村内主干道, 清理闲置宅基地和私搭乱建房屋, 使房屋、仓房、圈舍建设有序, 柴草堆放科学合理, 菜园景观化。整治人畜混杂居住环境, 建设村庄防灾设施与公共消防设施等方面。在农户房前屋后、农村公路两侧进行绿化, 带动农村人居环境整治和提升农民自我管理农村环境的自觉性;科学规划、合理布局养殖业的发展, 所有规模化畜禽养殖场都要建设污染治理设施, 开展畜禽养殖污染防治示范工程建设, 推广养殖模式和养殖小区污染集中治理模式, 努力减少农业面源污染。

结 语

随着经济的发展、农民生活方式的改变, 农村人居环境问题突出。农村人居环境治理事关广大农民的切身利益, 事关全国人民的福祉和整个国家的可持续发展。本文梳理了农村人居环境治理的概念及治理要素, 分析了现行农村人居环境治理的特点, 最后提出基本路径选择, 认为应构建合作化治理模式, 提高村民认知水平, 加强资金、技术、人才的投入, 保证垃圾妥善处理、污水有效治理、村容村貌的大幅提升。当前需进一步提高对农村环保重要性和紧迫性的认识, 创新和完善农村环境治理机制。治理的关键在于深入研究农村人居环境治理的模式, 搭建合作平台促进各治理主体相互协作, 构建完善的协调机制, 在政府的引导下调动村民对农村人居环境治理的主动性。

总之, 农村人居环境治理是一项系统工程, 在短时间内无法彻底完成, 要促进农村人居环境的可持续发展, 必须从经济、文化观念、城乡协调发展等多个层面下功夫。营造整洁优美的农村社区、城乡一体化的公共服务、文明健康的生活方式、丰富的精神文化生活、奋发向上的精神风貌的新农村人居环境。

农村人居环境治理是统筹推进乡村振兴、建设新农村的基础性工作;是提高农民健康生活水平和生活质量的需要;也是缩小城乡差别、推进城镇化进程的必由之路。

(作者：吕建华 林琪 中国海洋大学国际事务与公共管理学院)