2021年4月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，“完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制，支持建立乡镇（街道）购买社会工作服务机制和设立社区基金会等协作载体，吸纳社会力量参加基层应急救援”。这是新中国成立以来首次以党中央国务院名义印发的关于加强基层治理现代化的纲领性文件，为社会力量参与基层治理指明了方向、提供了遵循。特别是关于创新“五社联动”机制的提法令人耳目一新。“五社联动”是怎么来的？何谓“五社联动”？其内涵要义是什么？如何联动？实践中需注意哪些问题？等等。带着这些疑问，本文谈谈浅见。

“五社联动”从何而来？

从“三社联动”到“五社联动”。2013年11月，为切实加强社区社会工作专业人才队伍建设，积极发展社区社会工作服务，进一步促进和谐社区建设，民政部、财政部联合出台了《关于加快推进社区社会工作服务的意见》（民发〔2013〕178号），其中明确提出“探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制”，后来被学界和政府部门概括为“三社联动”机制。而后，在“四个全面”特别是全面深化改革、加强和创新社会治理的大背景下，多地在党建引领下积极探索创新基层社会治理体制机制，进一步对“三社联动”机制整合、扩充，有的地方探索提出了以社区为平台、社区社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑、社区志愿者为补充的“四社联动”机制。

2017年10月，举世瞩目的党的十九大召开，明确提出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动；要加强社会治理制度建设，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

为深入贯彻落实党的十九大精神，2019年10月，党的十九届四中全会在研究部署国家治理现代化这一重大主题中明确提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，构建基层社会治理新格局，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道；同时，要重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业——首次在中央全会上提出并明确“第三次分配”和慈善事业在我国经济和社会发展中的重要地位。这既是对过去,特别是党的十八大以来基层社会治理创新实践的科学总结，更是对深入推进社会治理体系和治理能力现代化提出的新的更高要求。

世事变幻,风云难测。正当全国各地如火如荼推进社会治理现代化的当口，2020年一场威力巨大的新冠肺炎疫情爆发并在全球蔓延，至今仍在持续，给各国的社会治理、基层治理都带来了严重冲击和挑战。在疫情防控过程中，中国探索形成了许多行之有效的社区防控经验做法，“四社联动”机制发挥了重要作用。经历了这场大战后，政府和社会都开始反思既有治理模式存在的问题，发展慈善公益事业、构建共建共治共享的社会治理格局显得更加紧要，“五社联动”的雏形开始形成。同年10月，党的十九届五中全会召开，全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》进一步提出，“发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局”“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”“健全志愿服务体系，广泛开展志愿服务关爱行动”。这是以习近平同志为核心的党中央对“十四五”时期乃至更长一段时期内深化社会治理、推进慈善社工事业发展等作出的重大战略部署。

为深入贯彻党的十九大和十九届四中、五中全会精神，夯实国家治理根基，2021年4月，中共中央、国务院专门印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，正式提出了本文开篇所言的“五社联动”机制。该意见要求，完善社会力量参与基层治理激励政策，创新“五社联动”机制。至此，从“三社联动”到“五社联动”经历了一个从实践探索深化到公共政策迭代升级的发展历程。

“五社联动”内涵刍议

何谓“五社联动”？首先，我们来看看这一概念诞生的语境。众所周知，基础不牢，地动山摇。基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。基层治理不只是党委和政府的责任，而是社会各方的共同责任。“五社联动”主要是在基层治理的语境和场景中诞生的。因此，我们可以将“五社联动”理解为：以提升社会治理能力、建设“共治共建共享”的社会治理共同体为目标，坚持党建引领，社区居委会（村委会）发挥组织作用，以社区为平台、以社区社会组织为载体、以社会工作者为支撑、以社区志愿者为辅助、以社会慈善资源为补充的基层治理新机制。

在“五社联动”机制中，社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源在基层治理中各自都发挥着重要作用。其中，社区为基础性平台，为其他“四社”开展服务提供相应的资源、条件等保障；社会工作者作为专业服务力量，既可以通过专业化、个性化的方式直接服务社区群众，也可以为社会组织、社区志愿者、社会慈善资源提供提升服务方式专业度、提高能力建设等方面的支持，社区和社会工作者的深度融合为“五社联动”新机制有效运行奠定坚实基础；社区志愿者从社会组织中剥离出来并成为社会治理主力之一；社会慈善资源则在基层治理场景中发挥着协同回应基层需求、提供公益服务、解决社会问题、增进社会福祉、促进社会和谐等作用。以此，“五社联动”成为一个有机联动的整体，并可形成以社会组织、社区志愿者、社会慈善资源分别为侧重点、辅以其他“四社”为支撑的多种服务模式类型，将多元化的服务供给和各有优势的治理功能在社区层面得以实现，从而形成一种新型基层治理机制。

“五社联动”优势分析

相较“三社联动”，“五社联动”增加了社区志愿者和社会慈善资源两个要素。从“三社联动”演进到“五社联动”，社会力量的深度参与凸显出“五社联动”基层社会治理新机制在联动性、专业性、动力性的深化。

一是“五社联动”主体更为丰富，资源可获得性、共享性、联动性更强，打通了社区资源链接路径，多方共赢形成良性循环。与“三社联动”相比，“五社联动”新增社区志愿者和社会慈善资源，为社区治理注入了更多的人力和资源能量，并形成志愿者服务更加热情、专业，社会组织更加活跃、慈善资源聚焦更加精准、社区服务更加全面的良好局面。

二是“五社联动”为基层社会治理引入活跃、专业力量，在社区和社会工作者深度融合的基础上，展现了社区社会组织大力发展、社会支援服务精神充分发育和社会慈善资源深扎基层的专业优势。从资源视角看，现代社区治理涉及资源动员、资源配置和应用，“五社联动”机制被撬动、启用、运转的侧重点也因此不同。比如，发挥社区社会组织作用凸显社区居民组织力，发展社区志愿服务体现社工培训志愿者方面的专业优势，社会慈善资源的注入彰显了社会资源的激活与整合。

三是“五社联动”一改传统“输血式”社区服务供给模式，为社区建设注入新动力、新资本。“五社联动”模式广纳社区志愿者和社会慈善资源力量，拓宽基层集资路径和社区志愿平台，减少政府资金投入有限给基层社会治理带来的制约，增强了社区自身的资源整合能力和可持续发展活力。

“五社联动”何以可能？

回顾新中国发展历史，可以发现，我国的社会治理，特别是基层社会治理，大体经历了一个从政府管控到社会管理再到社会治理的转型过程。在此过程中，从宏观层面整个国家社会治理理念的转变和社会文明的发展，到中观层面突发事件应对中社会对社工的逐步认同，再到社区志愿者和社会慈善资源深耕能力建设、深度参与基层社会治理，一步步促成了“五社联动”这样一种基层社会治理机制。

从宏观整体层面解读，从“三社联动”发展到“五社联动”，是社会文明发展和国家社会治理理念转变的结果。从社会文明发展角度看，一方面，民众可支配收入增加为践行公益理念提供经济基础；另一方面，社会对人道主义、人文主义的倡导，成为社会公益慈善精神勃兴的“助推器”。从国家社会治理理念来看，党的十九大报告强调“打造共建共治共享的社会治理格局”，党的十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，党的十九届五中全会顺应时代大势、回应亿万人民期盼，首次提出“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。这些重大战略部署都要求社区志愿者、社会慈善资源主动融入和服务于基层社会治理大局，与社区、社区社会组织、社会工作者等要素整合联动，在促进居民参与、共建幸福家园中添砖加瓦，提供专业服务。

从中观局部层面解读，“五社联动”反映了社会（区）工作者群体逐渐发展壮大，作为专业力量以志愿者等多种形式参与基层治理，提供专业服务，并逐渐获得社会的高度认可。特别是在新冠肺炎疫情防控期间，社区成为抗疫防疫的第二战场，社工专业力量充分发挥积极作用，凭借化零为整组织志愿者、设计机制兼容公共福利和个体利益等专业思维，为社区提供了诸如引入志愿者、培育志愿服务型社区社会组织、链接社会慈善资源等许多专业性服务。同时，在此过程中，自身的社会认可度也显著提高。社会慈善资源也发挥了重要补充作用，增进了社区社会资本，各方力量的良性互动较好地体现了“五社联动”新机制的价值和优势。

事实上，社区志愿者和社会慈善资源的作用不仅仅是在突发事件应对处置及善后过程中作用凸显，在常态化的基层社会治理中同样发挥着不可或缺的作用。随着城乡社会治理科学化、专业化、社会化、法治化、精细化的持续深入，对社会（区）工作者的能力要求越来越高，大力加强社会（区）工作者队伍建设，充分用好社区志愿者力量和社会慈善资源就显得尤为关键。

“五社联动”需深化探索

“五社联动”不是“五社”各打锣鼓、各行其是，也不仅仅只是各方结队而行，而是各方应形成互联互通、共建共治、共商共享、共行动共发展的良好动态协作模式。目前来看，“五社联动”虽在各地的实践中各有特色，但整体而言尚处初步探索期。以何种模式在基层社会治理中开展“五社联动”？如何形成可复制推广的经验模式？只有诉诸实践，这些问题才能逐步寻到答案。

比如，为实现“五社联动”新机制的有机联动和发展，需深化体制机制改革，建立健全相关制度，切实保障“五社”真正“联”起来、“动”起来。唯有此，社工的专业优势才能得以更加充分地发挥，成为桥梁纽带和重要驱动力量，社区社会组织才能得以蓬勃发展，社区志愿者队伍才能得以逐渐壮大，社会慈善资源才能得以注入基层，带动居民广泛参与，形成优势互补、协同联动、共建共治共享的格局。

当前和未来一个时期，各级党委政府都将深入贯彻落实《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》精神和相关决策部署要求，如何创新用好体制机制，提升基层治理能力水平，加快推进基层治理现代化，还面临着实践难题需要破解、法治建设需要加强、理论创新需要强化等一系列的工作要做。在此形势背景下，“五社联动”作为社会力量参与基层社会治理的新机制、新探索，需要我们深化认识、解放思想、持续创新，实践中立足既有资源，先发动优势要素参与，再逐渐推进其他要素联动，从而实现全要素嵌入、协同共治。（作者为中国社会治理研究会秘书长）