作者：苏州大学政治与公共管理学院潘晓珍、中共湖北省委党校张玉萌

中国经济的高速发展推动了社会结构的迅速变迁。一些新兴社会主体——无论是个人或是组织——本身就是不同的利益主体，这必然导致利益差别不断扩大。在利益调整过程中，不同利益群体逐渐形成，利益差异日益明显，利益主体意识日益增强，相互之间的利益冲突不可避免，利益内容、利益主体和利益关系日益分化，社会利益呈现多元化格局。而传统的政府管理模式又导致政府社会管理效能较弱，突出表现为日益多元的社会利益和滞后的社会管理之间的矛盾，社会需求与政府能力之间的张力日渐凸显。这要求我们创新社会治理方式，逐步推进基层治理法治化，实现社会治理的协同建构。

“三管齐下”有序推进基层治理法治化

从当前基层治理现状来看，共建共享的社会治理机制还没有完全建立起来，公权治理依旧存在其所触及不到的角落，对某些社会权益和公民权利的关注保护不足，由此可能成为引发基层矛盾的潜在“蝴蝶”。而过分地依赖社会公权治理容易在基层引发规模性的群体性事件，破坏社会和谐稳定，导致社会不稳定因素的增加，不断挑战公权治理的权威性、合理性，进而加剧基层治理的难度，甚至使基层公权治理处于被动地位。因此，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，这需要重点做好三个方面的工作。

其一，营造基层治理法治氛围。基层群众经常是“信访不信法”，对于问题的解决总是习惯于某些消极极端的方式，这就是法治思维的缺乏，不稳定因素一直“游离”其中，我们需要培育基层工作者和群众的法治思维，把法治培养成为一种信仰，一种“有事找法”的信仰，掌权者和授权者都懂得运用法律的方式解决问题，进而减少因关系而引发的不稳定因素。改进党对基层治理工作的领导，习近平总书记指出，“推进基层治理法治化，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制”。其关键是打造一支善于运用法治思维和法治方式来化解矛盾、维护稳定的公务员队伍。在基层经常组织普法宣传教育，建立起以法治为基础的生活方式，让法潜移默化地影响人们的生活，让法治思想根植民众内心，让民众习惯用法律进行自我约束、自我管制。加大对各农村、各社区工作者培训，加强群众的普法教育，最后形成办事依法、遇事找法、处事靠法的良好基层法治氛围。

其二，明确基层治理法治内容。当下对社会基层基本权益的关注度不足，以言代法的现象还很严重，很多问题长久积压得不到解决，容易带来不和谐、不稳定因素，进而引发群体性事件的发生。社会基层法治治理要以维护群众合法权益和维护社会稳定为出发点，以目标问题为导向，正如十八届三中全会《决议》所指出的，要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义，深化社会体制改革”，要重点参与解决与民众日常生活息息相关的问题，如教育、看病、养老等问题。组织开展帮扶困难户的有益活动，设立相关的农村社区组织机构，依法化解、调节矛盾纠纷，进而建立起利民、便民、爱民的基层治理法治化治理体系。

其三，创新基层治理法治手段。“打官司难”是现如今偏远乡村的一个问题，为此全国各地建立起流动法庭、巡回法庭。可以在村庄设立案件审理点，或者充分利用信息互联网平台，将民众的案件进行分类集合，对于可以即时解决的就地解决，无法立刻解决的就分类整理，每隔一段时间组织流动法庭来解决，既减少资源浪费，又可节约时间。注重培育和发展社会组织参与到基层法治化治理中，善于并乐于使用法治的方式和手段来解决问题。如提供矛盾调解、治安联防等法律服务的社会组织，应壮大基层法治工作队伍。同时也要注重完善村规民约，加大政务公开力度，畅通民众诉求表达渠道，形成村民自治、社会协同参与推进基层治理法治化的合力，进而释放法治治理的巨大“正能量”。

“三位一体”逐步实现社会协同治理

法治引导下的社会治理还需要构建以政府为主导，以社会组织为纽带，市场等社会各方力量积极参与的“政府—社会—企业”三位一体的协同创新体系。对此，政府可以从两个方面着手推动社会协同治理。一方面，明确界定政府与社会之间权责边界，建立正确的合作网络。根据国际经验，建立合作网络存在多种方式，如服务合同、供应链、渠道性伙伴关系、信息传播和联结交换台等。另一方面，建立合作网络，政府必须要向社会和市场放权，因此政府要掌握四个方面的“授权技巧”。一是向谁授权，即政府要选择合适的授权对象，评估授权对象的专业技能水平和生产公共服务的能力；二是如何授权、采用什么方式授权，最符合政府和社会的需要，这要求政府在服务外包之前评估成效、调查服务对象的需求状况等；三是授什么权，政府向社会放权并不是“推卸责任”，也不是“只抓好处”，政府必须明确自己的职责边界，政府的工作重点在于提供基本的公共服务；四是授权的监督，政府下放的权力并不是“放任不管”，而是需要加强监督，通过调整奖励和惩罚，来引导承接权力方的行为，保证社会公共服务的绩效。

社会需要引导社会组织健康有序发展，有效推进社会组织的积极参与。引导社会组织健康有序发展，关键是要定位和重塑政府在社会组织发展中的角色。第一，政府是社会组织的“培育者”。政府要积极建构多元化的社会组织体系，加快社区自治组织建设，进一步完善社区自治组织体系；重点培育公益类、慈善类和服务类社会组织，充分发挥它们在反映不同诉求、维护弱势群体权益、满足公共服务多元化需求方面的重要作用。第二，政府是社会组织的“监管者”。政府需要进一步完善社会组织的监管制度体系，针对不同类型的社会组织，制定不同的法规和相应的制度框架，实现社会组织的“分类管理”。第三，政府还是社会组织的“合作者”。转变政府观念，树立政府与社会组织合作治理的理念。从国际经验来看，“从对立到合作是政府与社会组织关系演变的共同规律”。对于我国来讲，建立起政府与社会组织间的合作关系，既是社会组织发展的目标，也是社会管理的应有之义。同时，鼓励和动员公民参与社会管理，变“被管理者”为“主动参与者”。

市场层面需要积极引导企业等市场主体参与社会治理，以推进社会的多元、有序治理。我国公共服务供给是自上而下的“供给决定需求”而非自下而上的“需求引导供给”，导致公共服务供给结构往往和公民的需求结构脱节，产生“供非所需”的现象。因此，引入市场合作机制，通过政府向市场购买公共服务等形式，逐步建立公共产品和公共服务的多元化供给体制。鼓励社会资本进入公共服务领域，通过特许经营、服务外包等多种方式，鼓励民间力量参与提供社会公共服务，构建多元化的社会服务供给体系。充分鼓励社会多方力量参与供给，通过引入市场竞争方式实现公共产品供给的市场化、社会化，形成多元竞争格局，构建多层次的公共产品供给体系。总之，通过社会协同治理逐步构建多元化的社会公共服务供给体系，实现公共服务均等化。

（本文系国家社科基金一般项目“基层政府创新社会管理与维护社会稳定互动机制研究”（12BZZ046）中期成果）