“社会公平”包括平等和正义。它是宪法赋予公民的基本权利，也是公民参与社会活动的发展权利。从该层面看，此次公报提出的“机会公平”重点在于保障民生、发展经济，及解决有限资源的相对最优配置问题。“必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”“使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”“注重机会公平，保障基本民生”。

10月29日，党的第十八届五中全会公报中“机会公平”“共建共享”等成为重要字眼。专注宪法学研究多年的杭州师范大学法学院副教授刘练军认为，在改革发展中注重社会公平，不但使国民活得更有尊严，还有利于国家锻造优良政体。

西北政法大学行政法学院副教授褚宸舸称，这说明党和国家会继续出台制度和政策，进一步解决社会不公正问题，即社会正义问题，“过去发展成果集中在少数人手里的问题，会随着改革的深入发生变化或改善”。

牵涉宪法赋予的基本平等权

“‘社会公平’应该包含平等和正义两个方面”，也牵涉宪法赋予的平等权

“无论是共享发展，还是机会公平，如果从宪法学角度理解，所牵涉的实际上是公民基本的平等权问题。”刘练军表示，虽然“平等”二字简单，但要在具体制度建构中真正实现，“远非‘法律面前人人平等’之类法律条文能框定”。

“也正因为困难，才显得宝贵。”刘练军认为，我国长期以来在经济发展中坚持经济指标的单一导向，导致诸多领域有了差异性的非均衡发展，比如：城乡二元机构，教育、医疗资源分配失衡等。“这些都与平等权的内在要义相悖，以常识观之，也不甚合理。”

“‘社会公平’应该包含平等和正义两个方面。”褚宸舸解释称，“平等”包括法律面前一律平等，禁止不合理差别对待；“正义”包括形式正义和实质正义，但在以往的经济社会发展中，由于“普通大众没有享受应有的发展红利，造成了社会不公平”。

这种不公平引发了诸多社会问题，如农村空心化、环境严重破坏、城市人口负荷过重等。因此，此次公报提出的“坚持共享发展”，既强调公民在参与政治、经济、文化等社会活动中的发展权利，又强调公民公平享有社会发展带来的权利，即“共享是发展权的应有之义”。

“这种表述不是新提法。”刘练军称，至少10年前，我国就有“诸如‘让全体人民共享改革发展成果’等类似口号见诸报端，如今重提，依然与社会资源分配、社会公平实现等重大问题密切相关。”

刘练军认为，公报的提法“如果不仅仅是一种倡议性宣言，就必须做出有效的全方位制度安排，赋予人民更多权利和自由”，且“这种权利和自由，不仅包括经济利益或社会福利，还包括更为广泛的政治权利与社会经济权利”。

“在我国具体实践中，群众最关心教育、就业、医疗领域的公平。除此以外，还包括政治权利的公平和享受文化生活的公平等。”褚宸舸认为，社会主义思想对公平正义理论的影响涵盖“主张只有现实劳动才是应得的权利和实质的平等，即每个人都能拥有实现其平等权的正义”。

因此，为保障社会正义的实现，人们通常应坚持两个基本原则：“最大的均等自由原则”和“差异原则”，即每个人都应平等享有基本自由，包括政治、言论、人身、占有个人财产、不受专横地逮捕与剥夺财产等自由，以及社会地位、官职对所有人开放为其提供平等机会等。

机会公平：保障民生是重点

“保障民生就要发展经济，要出台一些保民生、促增长的政策、制度、法律”

“机会公平是正义与公平的核心要素。”刘练军与褚宸舸的观点不谋而合。他认为，此次公报提出的“注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会”意义重大。

“机会公平”意味着国民在竞争社会资源时，拥有同等的起点，“简单地说，如法国谚语所云：give each his due（给每人其所应得）。只有当公民具有大致相同而不是差别对待的起点时，才可能释放社会活力、激发其创造力。”

“注重机会公平，民生是重点。”褚宸舸认为，“十三五”期间“实现全体人民共同迈入全面小康社会”，保障民生是关键，“保障民生就要发展经济，要出台一些保民生、促增长的政策、制度、法律”，这“既有利于我国经济平稳发展，又为迈向全面小康社会提供基础保障”。

“可以着重加强一些重点领域立法，比如社会保障、二次分配等。”在褚宸舸看来，公报提出的“机会公平”理论“还会促进依法治国建设”。

刘练军对此表示赞同。他认为，“机会公平”以同起点为基础，使政府以扩大内需等方式应对当前下行的经济态势更有力度，而“在具体事项上实现的具体正义，实现具体而细微的规则之治，最终又会推动依法治国建设”。

但公报提出的“提高公共服务共建能力和共享水平，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付”等，要想在短时间内让以农民工为主力的外来务工者平等分享城市优越的社会资源，“可能并不简单”。

“从制度效应角度看，这应当会使少数外来务工者享受到部分城市社会资源。但就实质而言，当下城市社会的利益分配格局及资源分配机制已相当固化，短期内仅通过提高公共服务共建能力与共享水平，想改变这种格局会很有难度。”

“外来务工者与市民的待遇之差，它们既源于城乡二元体制，也源于社会整体资源的差别分配等。”因此，“仅提高公共服务共建能力，不是治本之策”。另外，公报提出的可能涉及基础建设、财税体制、教育资源调配等方面的“转移支付”，也需要时间磨砺。

“通过转移支付，国家可以实现资源的二次分配，由此实现公共服务均等化、标准化，缩小城乡差别和地区差别。”褚宸舸认为，提高公共服务共建能力和共享水平，在一定程度上会让外来务工者有机会分享城市优越资源，但“分享程度大小需看后续具体规定”。

物质保障难解诸多体制问题

教育公平问题和社会保障公平一样，“归根结底与可供分配的有限资源密切相关”

“仅仅注重机会公平，虽然已有所进步，但是影响公平实现的本源更多在分配公平与否上。”刘练军认为，此次公报提出的“机会公平”仅是“公平”的一个侧面，“长远看，还必须考虑代际分配与代际公平，以及与之相适应的制度构建问题。”

刘练军表示，公报提出的“普及高中阶段教育”“实现家庭经济困难学生资助全覆盖”等内容，并不能解决农村孩子上大学比例减少的问题，也不能真正实现城乡教育资源及体制公平，“扩大对经济困难学生的资助范围，只是从财政供给层面给了一定物质保障”。

“城乡教育资源分配不均问题产生的主要原因并不在物质层面。”刘练军称，“当下教育领域的诸多问题，实际上与高校招生的地方保护主义、高校招生制度、异地就学门槛等有直接关系。”

“2009年底北大抛出的‘中学校长实名推荐制’不就是一个对农村中学构成不平等乃至明显歧视的改革吗？”刘练军以为，2009年11月13日，北京大学自主招生公示的39所获得推荐资质的中学和校长名单中，“农村中学连其残羹冷炙都‘尝’不到”。

多年来，北京大学本科自主招生施行的“中学校长实名推荐制”饱受争议。在教育部连下多道禁令规范高校自主招生，并明确规定“试点高校不得向中学分配推荐名额”后，2015年北大高考自主招生方案取消了该制度。

“教育公平，匹夫有责。如果不能有效解决高考招生的问题，就不可能实现教育资源的公平。”刘练军认为，教育公平问题和社会保障公平一样，“归根结底与可供分配的有限资源密切相关。”

褚宸舸对此表示赞同。他称“公报只涉及到高中教育和中等职业教育，没有涉及高校教育，虽然也谈到了家庭经济困难学生的资助问题，但想要真正解决高校资源平等分配问题，不是简单资助困难学生就可以实现的。”

褚宸舸表示，教育公平绕不过高等教育这个坎，但要想解决高等教育的资源公平问题，“需要一系列配套措施，包括高校分布、高考名额分配、高考分数换算等”。在褚宸舸看来，这与实现社会保障公平本质相似，“实现社会保障公平的核心是均等化，但我们目前存在很多问题。”

“社会保障制度作为宪法赋予公民的社会权，受社会经济发展状况制约。”褚宸舸认为，我国现有的经济体量完全可以实现全民参保，但因历史及人为原因造成了诸多不公平和歧视。“公务员、农村居民、城镇居民社会保障制度各成体系，且彼此之间没有形成统一标准。”

“当下建立可持续的社会保障制度，必须尽可能在有限资源内实现最优的制度配置，并意识到资源分配的相对均衡。”刘练军认为，这是实现社会保障公平的核心，也是解决城乡资源供给、中西部社保资源不平衡及各部门、单位之间社保待遇悬殊问题的关键。

褚宸舸认为，此次公报提出的“社会公平”内涵丰富，除教育、社保等内容外，还有建立健全农村留守儿童、妇女和老人关爱服务体系，缩小收入差距，坚持居民收入增长和经济增长同步制度，食品安全战略等，“主要是提出了未来一些制度改革的设想。”

刘练军则称，“社会公平理论，是一个十分宏大且复杂的问题，它涉及经济、政治、社会等多个研究领域。若要有效实现社会公平问题，还必须保障公民在遇到不公平对待时，有便捷的司法救济途径可供使用。仅就此而言，当下社会公平之实现，还任重而道远。”

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