中央经济工作会议提出，要坚持尽力而为、量力而行，完善公共服务政策制度体系，在教育、医疗、养老、住房等人民群众最关心的领域精准提供基本公共服务。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，推动高质量发展，2035年基本实现现代化的目标对政府公共服务职能提出新的需求。适应这一发展趋势，要将强化政府公共服务职能摆在突出位置，深化行政体制改革。

政府公共服务职能的时代需求

2035年基本实现现代化，伴随着经济社会结构转型，对完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的政府职能提出新的时代需求。

1.适应社会主要矛盾变化、强化政府的公共消费职能。

作为全社会最终消费的重要组成部分，公共消费比重的提高既有利于经济社会稳定发展，也有利于拉动最终消费水平的提升。进入新发展阶段，解决人民日益增长的美好生活需要与发展不平衡不充分之间的矛盾，对公共消费的需求日益增大。未来的5-10年，14亿人的消费结构将逐步以服务型消费为主。估计到2035年，城乡居民的服务型消费占比将从2020年的42.6%提升到60%左右，由此带来数万亿美元的消费增量。

适应城乡居民消费结构升级趋势，需要强化政府的公共消费职能。例如，扩大财政在教育、养老、医疗和住房保障等重点民生领域以及新基建领域的支出。与此同时，以城乡基本公共服务均等化为重点，不断提升农村公共消费水平，强化政府在全面促进农村消费中的重要作用。

2.完善与新经济形态相适应的市场监管职能。

未来10-15年，我国的经济结构性转型将伴随消费型经济、服务型经济、数字型经济、绿色型经济、创新型经济等新经济形态的形成与发展。更好发挥政府作用的关键，在于完善和创新政府的市场监管职能。与消费型经济发展相适应，市场监管的重点要兼顾商品与服务两个方面，把维护消费者权益、形成良好的消费环境作为重大任务。与服务型经济发展相适应，要打破服务业领域的市场垄断与行政垄断，以形成服务业领域公平竞争的发展环境；与数字型经济发展相适应，要以平台经济监管为重点加快建立和完善包容审慎的监管框架；与绿色型经济发展相适应，要形成符合国情、有效的碳排放监管标准和监管体系；与创新型经济发展相适应，建立并不断完善严格的知识产权保护监管体系。

3.适应高水平、制度型开放格局，强化对外经济职能。

我国已由经济全球化的参与者转变为重要推动者。适应国际高水平经贸规则变化趋势，要进一步强化对外经济职能。一是把推进服务贸易发展和服务业市场开放作为政府职能转变的重大任务，打破行政垄断和行政管制，条件成熟时，在全国范围内实行跨境服务贸易清单制度。二是对标竞争中性原则，以强化竞争政策基础性地位为重点，推动知识产权保护、政府采购、国有企业等领域管理制度与CPTPP等高水平国际经贸规则相对接。三是充分发挥我国数字经济应用领域的领先优势，推进跨境数据流动管理体制创新，提升我国在国际数字经贸规则形成中的制度性话语权。四是以人民币国际化为重点提供全球性公共产品，在应对国际能源危机、债务危机中加强宏观政策的国际协调。

4.强化有效应对人口老龄化的公共服务职能。

2020年我国总和生育率是1.3，低于国际社会通常认为1.5的警戒线，也低于日本1.34的水平。未来10-15年是我国应对高龄少子化的“窗口期”。总的看，我国高龄少子化的趋势尚未完全“固化”。要统筹基本实现现代化与人口结构优化，统筹推进养老育幼公共服务体制创新，努力争取在2035年前后使总和生育率回升至1.8的水平，以为长期可持续增长提供人力资源保障。一是将生育、养育、教育成本纳入基本公共服务均等化范围，争取到2025年基本建成以公立机构为主、覆盖城乡的婴幼儿照护和学前教育公共服务体系。争取到2025年基本建立起覆盖城乡居民的社会生育保险制度。二是加快实施覆盖城乡育龄妇女的生育补贴制度，建立生育友好型政策与法律体系，形成支持“三育”的家庭福利体系。三是以家庭为单位统筹推进养老育幼的公共服务供给，将选择性退休与鼓励生育统筹考虑，有效整合民政、人保、税收、卫健等方面的资源，精准提升家庭的抗风险能力和福利输送能力。

5.强化收入分配调节职能。

党的十九大提出到本世纪中叶全体人民共同富裕基本实现；党的十九届五中全会提出到2035年全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。从现实情况看，实现共同富裕的阶段性目标，关键在于扩大中等收入群体规模，即到2035年由目前的4亿人扩大到8亿人。以中等收入群体倍增为重要目标，要强化政府的收入分配调节职能。在初次分配方面，健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，合理提高劳动报酬。在再分配方面，要加快形成以直接税为主的税制结构，并以基本公共服务均等化保障不同群体的权利公平、机会公平。在第三次分配方面，要通过税收等相关制度安排，激励市场主体、社会组织和个人积极参与到民间捐赠、慈善事业、志愿行动中。

加快形成专业高效的公共服务体制

进入新发展阶段，公共服务职能的履行呈现新的时代特征：一方面，走向现代化进程中的公共服务向专业领域延伸是一个大趋势；一方面，数字经济时代的技术创新在公共服务领域的广泛应用，正在重塑现有的行政流程和行政格局。

1.建立专业高效的公共服务执行系统。

未来10-15年将是我国公共服务投入快速增加的重要时期。要强化政府公共服务职能，构建专业、高效的公共服务执行体系，从制度安排上保障公共服务的专业执行力。要着眼于打造一批专业化公共服务执行机构，使其能依法依规履行专业化的公共服务职能。

2.探索在公共服务专业领域设立法定机构。

法定机构作为新型执行机构体现了法治政府原则，又能够以专业、高效的体制吸引中高级人才创新公共服务。从我国的基本国情出发，要深入研究提出行政系统法定机构建设的行动方案及相关的法律法规。例如，要在数字经济管理、开发区管理、食品药品监管等对专业技术要求比较高的公共管理领域设立法定机构；要用改革创新的办法兴办公共服务机构，支持鼓励教育、科技、文化等领域的部分行政机构转制为法定机构，形成以公共服务业绩为导向的新体制；要对承担公共服务职能的国资国企管理组织实行法定机构改造，使其国资国企运营能够体现CPTPP等高水平国际经贸规则所要求的竞争中性原则。

3.完善公共服务政府采购制度。

形成规范的政府采购制度是公共服务供给环节引入竞争和提升质量的重要手段，是参与高水平国际经贸规则制定的重要条件。2019年，我国政府采购规模为33067亿元，较上年减少2794.4亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.0%和3.3%，而发达国家政府采购规模占GDP的比重为15%至20%。加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程，创造条件在公共服务采购中实现程序的公开透明，实行非歧视性原则，做到体制内外一视同仁，内外资一视同仁。这样，既有利于减少政府采购的财政成本，又有利于增强政府采购的公平性。

以强化公共服务为重点推进政府治理现代化

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化、可及性”。进入新发展阶段，有效提升公共服务效能，成为政府治理现代化的重大任务。要借助现代化的理念、手段，以强化公共服务为重点推进政府治理现代化。

1.强化政府公共服务理念。

与过去培育市场、主导经济增长的政府理念有很大不同，新发展阶段要全面确立以公共服务为中心的治理理念。政府以公共服务为中心，一方面，是实现高质量发展、建设高标准市场体系的内在需求。一方面，能有效协调方方面面的利益关系，以应对新发展阶段经济社会结构性转型需求。此外，政府以公共服务为中心，实行公平竞争的相关制度安排，有利于建立与高水平、制度型开放格局相适应的政府治理架构。

2.以强化公共服务职能为重点优化调整中央地方关系。

进入新发展阶段，需要进一步以公共服务为重点调整中央地方的财税关系，以激励地方加快经济社会转型升级进程。例如，要尽快完成基本公共服务的中央地方职责划分，形成新基建投资的中央地方成本分担机制，全面实现责任与财力相匹配；要着眼于释放人口城镇化的巨大结构性潜能，由中央财政更多承担农民工市民化成本。同时，以优化行政区划设置提高中心城市和城市群的人口承载能力；要在数字经济、碳达峰碳中和、制度型开放等领域，更多采用中央对地方综合授权的方式推进改革，赋予自由贸易试验区（港）在推进制度集成创新上较大的改革权限。

3.以公共服务为重点推进政府治理改革。

要创新公共资源配置方式，使公共服务能够满足多元化的公共需求。首先，以数字化赋能公共服务，推动大数据、人工智能、云计算、移动互联网、物联网、区块链等在公共服务领域的广泛运用，推动各部门数据资源共享，通过技术创新和流程再造形成以服务对象为中心的新型管理方式。其次，扩大公共服务的社会参与，以有限的财政资金调动包括市场主体、社会组织等多元主体参与公共服务供给，并形成公共服务的第三方评估机制。第三，推进公共服务制度化、标准化、法定化，形成相关规范，使各类公共服务供给主体有所遵循，在更高层次上确保公共服务的广泛性、公平性、可及性、持续性。

（作者系中国（海南）改革发展研究院院长）