开栏语

在十三朝古都洛阳，沿洛水自东向西不足30公里的范围内，分布着偃师商城遗址、夏都二里头遗址、汉魏洛阳城遗址、隋唐洛阳城遗址和东周王城遗址等五大都城遗址，人称“五都贯洛”，都城遗址分布之密集、联系之密切、时间跨度之大，世所罕见。在这些都城文化中，又以隋唐文化最为璀璨夺目。我们结合近年来专家学者对洛阳历史文化的研究和隋唐洛阳城国家历史文化公园项目建设，对相关历史文化知识进行了整理，形成《文史专报》。本期文史专报刊发《隋唐时期的监察制度》，分为中国古代监察制度的演变、隋代监察制度、唐代监察制度、武周时期的监察制度、唐代监察官的选任与监督、唐代著名的监察官、唐代御史监察制度的特点等。

隋唐时期的监察制度

中国古代监察制度形成于秦汉，成熟于隋唐，发展于宋元，完备于明清，影响至现代，是国家大一统后确立的一项政治制度，对维护中央政令畅通、国家统一和社会稳定发挥了积极作用。

01

中国古代监察制度的演变

春秋战国：职掌文献史籍的御史官已有明显的监察职能。魏国李悝编著了我国历史上第一部较为完整的法典——《法经》。

秦：统一中国，建立起封建专制主义的中央集权制度，并创建了相对独立的监察制度。在中央，设御史大夫，位列三公，御史府为其官署，掌管天下文书和监察。在地方，派御史常驻郡县，称“监御史”，负责监察郡内官吏。

两汉：中央最高的监察机构——御史台设立，中国历史上第一次出现了专门的、独立的国家监察机构。汉武帝将天下分为13个监察区域，由刺史代表皇帝对地方实行监察，并制定了监察法规《监御史九条》《刺史六条》。此后，中国古代监察制度日益严密。

魏晋：御史台成为由皇帝领导的独立的监察机构，言谏监督得到发展。

隋：天下再次统一，形成“三公、五省、三台、九寺、五监”的中央政府新体制，其中“三台”中的御史台、谒者台，专门负责内外监察。隋开皇二年(582年)，检校御史被更名为监察御史。

唐：监察体制呈系统化和完善化特色，形成了组织完备、分工清楚、职责明确的御史台和谏官制度，即监察机构和谏议组织两个系统。唐代监察机构被扩充为台院、察院和殿院，分掌对中央官员的监察、对地方官员的监察以及维护皇帝威仪和尊严。

宋：监察法规内容开始增多，对文武官员的监察更加规范化、制度化，御史台和谏官系统合二为一，广泛推行弹劾制度，允许台谏官“风闻奏事”，发挥中央监察职能；地方监察设监司和通判，直属皇帝。

元：制定中国历史上第一部完整的监察法规《宪台格例》，在中央设御史台，在地方设行御史台和22道肃政廉访司，共同行使监察职责。

明：调整监察机构的设置，改御史台为都察院，又罢谏院，设六科给事中，成为六部的独立监察机构，科道并立；地方设13道监察御史和各省提刑按察司，同时设督抚，形成地方三重监察网络。

清：沿明制，设都察院纠察百官，所属15道分掌各省刑名，并以六科给事中并入都察院，加强对中央部门和各省官员的监察。制定中国古代最完整的监察法典《钦定台规》。至此，古代监察制度发展到顶峰。

02

隋代监察制度

隋朝监察制度由两部分组成：一是谏官言谏系统。谏官的主要职责是“尽规献纳，纠正违阙”。凡是皇帝言行、颁布政令乃至民风社情，只要不合时宜或有违君主之道，台谏官有谏诤与封驳权，即所谓拾遗补缺。隋朝的言谏机构为门下省，置纳言2人，给事黄门侍郎4人，为正、副长官，录事、通事令史各6人，分管省内具体事务。又有散骑常侍、通直散骑常侍、谏议大夫、散骑侍郎、员外散骑常侍、通直散骑侍郎、给事、员外散骑侍郎等官员，掌“部从朝直”“出使劳问”，兼有皇帝顾问、侍从的性质。二是御史监察系统。御史的主要职责是“典正法度”“察举弹劾”；御史监察系统由“三台”构成，即御史台、司隶台、谒者台。御史台为中央监察机关，台主为御史大夫，从三品；下有治书侍御史二人，从五品；侍御史八人，从七品；殿内侍御史和监察御史，以及录事、主簿等属吏。御史为“风宪之官”，担负着纠劾非法、肃正朝纲、举荐贤良等重任。司隶台与御史台同位，是专察地方的中央监察机关。台主为司隶大夫，正四品，掌诸州县巡查，下有别驾2人，从五品，分掌畿内监察；刺史14人，正六品，巡查畿外。每年2月，刺史乘轻车巡查郡县，10月回京汇报。谒者台“掌受诏劳问，出使慰抚，持节察授，乃受冤枉而申奏之。驾出，对御史引驾。”台主为谒者大夫，从四品，后改为正四品；副台主为司朝谒者文人，从五品；属官有丞、主簿、录事等，处理台内日常事宜。谒者台的官员可以随时奉诏出使，受理冤案。

隋文帝统治期间，政治清明，文帝本人虚心纳谏，重视监察工作，监察机构的作用能够得到较好地发挥。隋炀帝即位初尚能充分发挥其职能，后来政治风气日渐败坏，隋炀帝相继废除谏议大夫和司隶台，监察制度逐渐衰落，谏官莫敢言事，御史监察很大程度上也变成炀帝及其佞臣实现残暴统治、消灭异己的工具。

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唐代监察制度

（一）“一台三院”制度

唐代设立“一台三院”制度。一台就是御史台，长官是御史大夫，其职责主要是“掌以刑法典章，纠正百官之罪恶”。副长官是御史中丞。三院是御史台下设的三个分支机构，分别是台院、殿院和察院。

1.台院。台院的监察官员称“侍御史”，设6人，主要职责是纠举百察，推鞫狱讼、入阁承诏、推荐、弹劾等事。弹劾百官时，如果事关重大，为表示郑重，必须头戴法冠，即獬豸(xiè zhì)冠，身穿红色衣裳。这套冠服平时就放在朝廷的内廊中，弹劾时就穿起来。侍御史专掌弹劾，往往事先可不必征得长官即御史大夫或御史中丞的同意，因此御史台长官实际上也在侍御史的监察即弹劾范围之内。

獬豸冠

2.殿院。殿院的监察官员称“殿中侍御史”，设9人，主要监察百官上朝或参加祭祀等仪式时不遵守礼仪的现象。唐太宗贞观六年（632年），唐临为殿中侍御史。一天，亲王李道宗在上朝时与御史大夫韦待价离开朝列，私下谈话，唐临立即弹劾说：“亲王‘乱班’！”李道宗说：“我在与你的长官说话，至于吗？”唐临说：“大夫亦乱班！”吓得御史大夫韦待价“失色而退”。安史之乱后，藩镇节度使往往由武人担任，这些武将不懂朝仪，经常被殿中侍御史弹劾，“素服待罪阙下”，以致皇帝专门下命令说，以后节度使来朝，“朝礼小失”，就不必弹劾了。

3.察院。察院的监察官员称“监察御史”，设15人，主要负责“分察百僚，巡按郡县”。所谓“分察百僚”主要指对各机构的监察，例如一人察吏部、礼部；一人察兵部、工部；一人察户部、刑部之类。尚书省召开七品以上官员的会议，监察御史也要有一人前往参加并监督。所谓“巡按郡县”指对地方的监察。

（二）勾检制度

为提高行政效率，唐代还实行勾检制度，即行政系统内部的监察制度。“勾”的意思是在文书上署名画勾，注明日期。“检”的意思是核对文书是否按照法定日程进行批办处理。用唐代法律术语来说，就是“检者，谓发辰检稽失，诸司录事之类。勾者，署名勾讫，录事参军之类”。其中的“失”，是指公事失错，即处理过程中违反制度规定的行为。“稽”，是指稽缓、稽程，即在处理过程中没有遵守制度中有关日期的规定。这两种行为都是妨碍行政效率的因素，都是勾检制度要加以防范的。勾检完毕，相关官员要在文书上签署姓名和“检无稽失”之类的字样。勾检官是独立于御史台之外的监察部门。各行政部门均设勾检官，尚书都省是全国行政的勾检总署，尚书都省左、右丞为最高勾检官，其左丞正四品上，右丞正四品下。值得重视的是都省对“失”的勾检。当各司判案有误时，都省有权进行改判。勾检制度对于提高行政效率起着积极的作用，因此为后世所沿承。

（三）地方监察制度

唐朝对地方的监察分两个系统，一是巡察州县的监察御史。二是分监察区的按察使。两者在监察职能上有明确的分工：监察御史主要负责弹劾地方长官，以及重要事务、重大疑难案件或冤案的处理，不过问地方具体事务；按察使则依照《监察六法》在本道范围内行使监察权。唐玄宗时期仿照汉朝《六条问事》的惯例制订了《监察六法》，涵括吏治、经济、治安、司法、社会风化等各个方面，监察对象也十分宽泛，大小官吏、豪强、士民皆在纠举按察范围之内。监察御史主要以按察官员、纠举违规为主，而按察使的巡察还包括访问民间疾苦等各项任务。

由此可见，唐代的御史监察制度已非常完备。一是组织系统完备。御史台完全独立于三省六部等行政机构，可以对中央和地方的百官进行监察。二是监察机构法定化。《唐六典》详细规定了御史台的员额、品级、权限及其与其他机关的关系。三是行使职权有法可依。集传统法典之大成的《唐律疏议》成为御史履行职责、纠察犯罪、弹劾百官的主要法律依据，使御史弹劾过程有法可依。在监察御史外出巡察时，唐代也制定了较为完善的巡视法规《巡察六条》。

04

武周时期的监察制度

武则天执政以后，唐朝监察制度有了很大的改变。武则天时期的监察制度更为严格，且更注重于对地方州郡长官的监察。

（一）“御史台”更名为“肃政台”

光宅元年（684年），武则天将“御史台”更名为“肃政台”，分设左右肃政台，其中左肃政台“知百司，监军旅”，掌纠察中央百官和军旅；右肃政台“察州县、省风俗”，掌纠察京畿地区和地方各州县官员。为加强对地方州县的监察，武则天又赋予左肃政台“察州县”的权力。与此同时，为让中央朝廷能够持续地监察地方，武则天还下诏让左右肃政台的监察御史、侍御史们一年两次（春夏季各一次）定期前往全国各地巡察，御史巡察时可根据《风俗廉察四十八条》对地方官吏进行纠弹，巡察回京后将情况汇报给武则天。

（二）设置“匦使院”

为预防前往各地巡察的御史们与地方官吏勾结，武则天又在“肃政台”这一最高监察机构之外置“匦使院”，专门负责武则天所置的用于接受各方意见文书的“铜匦”。所谓“铜匦”，就是古代版的意见箱，是武则天欲“周知人间事”“申天下之冤滞，达万人之情状”而创，其拥有东南西北四个口：东面为“延恩匦”，臣民献治国之策、求仕途，可投之；南方为“招谏匦”，臣民对朝廷所施政策有意见要说的，或是想为朝廷提建议的，可投之；西方为“申冤匦”，臣民若觉得有冤屈，想让朝廷替其申冤的，可投之；北方为“通玄匦”，臣民想向朝廷汇报天下所发生的天象灾变，及有人意图造反之时的，可投之。在朝堂上放置“铜匦”，使武则天可以直接跳过监察官员就能知晓天下发生的事情。

（三）大量使用酷吏

武则天在地方监察机构里还大量使用酷吏开展监察工作。这些酷吏在惩治官员方面不择手段，一定程度上提高了监察效率，酷吏的使用也成为武则天统治时期对朝廷官员的主要控制手段。同时武则天对告密者予以奖励，甚至赐予官职，所以在当时也掀起了一股告密之风，这是一种另类的监察方式。

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唐代监察官的选任与监督

唐代的御史制度组织完备、分工清晰、职责明确，是中国古代政治制度中的精华，对后世影响深远。唐代十分重视监察官的选拔任用和监督。《通典·职官六》中写道：“大唐立国以法理天下，尤重宪官（即监察官），故御史复为雄要。”唐代要求优秀的监察官应具备一些特殊的品质。

（一）忠于职守的精神

“治国先治吏”。监察制度是维护“吏治”、保障官僚队伍稳定有效的重要制度，因此对监察官选任历来要求绝对忠诚、大公无私。对于擅离职守、欺君罔上的监察官，唐代历任皇帝都是不予容忍的。武则天时期，监察御史孙承景出任清边军监军，战后虚报战功，称每次打仗必身先士卒，奋勇杀敌，并画了战图上报。武则天听后赞扬道：“御史乃能尽诚如此！”并提拔其为右肃政台中丞，让侍御史张仁愿为其部下记功。张仁愿十分谨慎，询问孙承景对阵胜负之状，但孙“身实不行，问之皆不能对”。张查明实情之后，以罔上之罪弹劾孙承景，武则天将孙承景贬为崇仁县令，并任命张仁愿为肃政台中丞，检校幽州都督。

（二）刚正不阿的勇气

“夫纠察之官，是持邦宪，耳目之任，以司君听。”监察官掌纠劾百官之职，想要胜任本职，“必当罄其謇谔”，不阿附权贵，敢于直言进谏。一些官员因忠謇正直被任命为监察官，如唐高祖时，万年县法曹孙伏伽“诚直，指陈得失，无所回避”，被提拔为侍御史；苏州刺史李栖筠觐见唐代宗，“敷奏祥明，不事权贵”，代宗赞扬他“忠谠”，并让其留下出任御史大夫。一些监察官敢于抨弹，受到皇帝赞赏，同时为官员所忌惮，如唐朝宰相张行成担任侍御史时，“纠劾不避权戚”，皇帝认为他很有能力，对当时的宰相房玄龄说：“观古今用人，皆因媒介，若行成者，朕自举之，无先容也。”唐代御史中丞魏谟弹劾当时的驸马都尉杜中立犯贪赃罪，“贵戚惮之”。也有一些官员因过于耿直而遭人所忌。而胆小怕事者，则不宜担任监察官。如文宗时，宰相李固推荐韦温担任给事中，文宗认为给事中掌封驳大权，韦温素来“避事”，只适合做太子宾客之类的官。

（三）明于礼法的能力

一方面，监察官的监督对象涉及国家各个领域的官员，没有渊博的学识，不熟知并善于运用法律，就无法胜任。如唐高宗认为杜求仁“有雅才”，就任命他为监察御史；武则天认为张仁愿“有文武才”，即提拔他为殿中侍御史。另一方面，由于监察工作涉及面广，如果不能通晓监察业务、了解为政之要、善于体察下情，就无法做好监察工作，因此唐代重视监察官的“学历”和“经历”，监察官多自进士出身，明确监察官应当有基层任职经验。如唐元宗规定“凡官不历州县，不拟台省”，唐肃宗重申“御史须曾任州县理人官者，方得荐用”。对才识能力不足胜任监察官者，将及时对其进行“组织调整”。如高元裕在担任御史中丞之后，对监察御史杜宣猷、崔郢，侍御史魏中庸、高弘简等无才不称职的监察官“请出之”，将这些人贬至府县任职。

（四）严于百官的纪律

监察官代表国家行使监督纠察百官的职责，理应成为百官的表率。唐太宗时有个侍御史叫唐临，“在官简肃，甚为当时所称”。对御史工作中的不正之风，唐玄宗下令予以禁止。当时，唐玄宗听闻御史巡视地方时，“州县祗迎，相望道路；牧宰祗候，僮仆不若”，就发出《戒州县祗候御史诏》，指出“御史出使，举正不法，身苟不正，焉能正人”。要求御史出巡不得作威作福，地方亦不得夹道迎送，大摆宴席，否则对地方官治罪，并贬降御史。《唐律疏议》明确对监察官贪赃枉法、索贿受贿的惩罚要严于一般官员，“诸官人因使，于使所受送遗及乞取者，与监临同；经过处取者，减一等。纠弹之官不减”。监察官诬告，也将“反坐”，“诸诬告人者，各反坐。即纠弹之官，挟私弹事不实者，亦如之”。

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唐代著名的监察官

（一）颜真卿

颜真卿(709—784年)，字清臣，京兆万年(今陕西西安)人，唐代名臣、书法家。

颜真卿经玄宗、肃宗、代宗、德宗四朝，历任数职，政绩斐然，其中担任监察官期间的事迹最能凸显其刚正不阿的品质。他在唐玄宗年间考中进士，初入官场就四次担任监察御史，他巡访各地，纠正不法。天宝六年（747年），他出巡陇右、河西地区，迅速解决了五原（今陕西定边）一件久而未决的冤案。当时五原正遇旱灾，此案完结后天降大雨，百姓们称其为“御史雨”。

在地方巡察时，颜真卿明察秋毫，办事高效；回到京城后，他也勇于直言，弹劾不法臣僚，认真履行自己作为监察官员的职责。当时，左金吾卫将军李延业很受唐玄宗的赏识。一次，他在自己的府邸私自宴请吐蕃客人，又在没有报备御史台的情况下动用了车驾仪仗。颜真卿认为这一行为不合法度，便直接批评了李延业。但李延业不仅不承认错误，反而还倚仗着皇帝对自己的宠信，在朝堂上大声吵嚷，宣泄不满。颜真卿并未被李延业的狂妄吓退，而是坚持向皇帝上奏了此事，最终使李氏贬官出京。这一事件使朝野上下一片肃然，官员们对自己的行为都更加审慎了。

肃宗至德二年（757年），颜真卿兼任御史大夫。中书舍人兼吏部侍郎崔漪，醉酒后上朝，仪态不整；谏议大夫李何忌则在朝堂上嬉笑吵嚷，有失轨度。颜真卿认为他们不尊朝堂，便弹劾了这二人。此二人随即被贬官。担任御史大夫期间，颜真卿以“肃正朝廷”为己任，恪尽职守，为扭转因“安史之乱”而颓靡的朝堂风气作出了突出贡献。

（二）宋璟

宋璟（663-737年），字广平，邢州南和人，唐朝的开元名相，为“开元盛世”的开创作出重要贡献。他在武则天时期曾担任过御史台中丞。

据《旧唐书·宋璟传》记载，宋璟在任时，敢于弹劾武则天宠信的张易之、张昌宗兄弟，表现了一位坚持公正的官员形象。当时，张易之兄弟凭借着跟皇帝的关系肆意妄为，满朝官员无人敢于纠劾。张昌宗甚至以观天象吉凶言涉不顺，宋璟顺势奏请惩处张氏兄弟。虽因武则天庇护张氏兄弟最终逃脱了惩罚，但宋璟也因为官刚正得到重用。

（三）元稹

元稹（779—831年），字微之，洛阳人，与白居易共同倡导了新乐府运动，并称“元白”，是唐朝著名文学家，唐宪宗时曾任监察御史。

元和元年（806年），28岁的应制试列登第者第一，授左拾遗。左拾遗是设在门下省的重要谏官。元稹天性锋锐，事无不言，数月间上封六七事，宪宗亲自召对政事。元稹上书请求朝廷尊儒重教，选择贤能之士辅导诸皇子。宪宗颇嘉纳其言，时召见之。

元和四年（809年），元稹拜监察御史，奉命出使东蜀（四川东部）。巡察期间，元稹发现已故剑南东川节度使严砺在任期间违反制度擅自征收赋税，并与手下将没收来的88户、田宅111亩、奴婢27人、草1500束、钱7000贯私自侵吞。元稹写了十分详细的弹劾报告上报。最后的处理结果是：严砺已死，不再追究，其他7位刺史因为是“从犯”，每人罚两月俸料，侵吞的庄宅奴婢归还本主，加征的钱米草等一律停征。

但也正因为查办藩镇大案，元稹受到朝中严砺朋党的排挤，回朝不久便被派往东都洛阳御史台任职。当时，天子久不在东都，东都多不法者。浙西观察使韩皋对湖州安吉县令孙澥滥施杖刑，致孙澥死亡；节度使王绍护送徐州监军使孟昇丧柩回京途中违法将棺柩停放在驿站；河南尹诬告书生尹太阶并欲杀之；飞龙使藏匿霸占赵氏亡奴为养子；田季安强娶洛阳良家女子……这样的事前后有几十件，元稹或奏报或弹劾，只用一年时间便改正过来。因此开罪不少人，内外权臣找借口召令元稹回京。回京后元稹得穆宗赏识，被拜为宰相，但不久又被小人离间，被贬为同州刺史。

（四）韩愈

韩愈（768-824年），字退之，唐代古文运动倡导者，“唐宋八大家”之首，被誉为一代文宗。贞元八年（792年），24岁的韩愈登进士第。贞元十九年（803年），任监察御史。

作为监察御史，韩愈直爽坦率，从不畏惧回避，操行坚定纯正。据《资治通鉴》记载，当时，关中地区大旱，百姓为交税已到拆屋卖瓦程度，可京兆尹李实却对朝廷谎称“今岁虽旱而禾苗甚美”。面对灾民流离失所，饿殍遍地，韩愈痛心不已，奋起上疏，建议免除百姓当年赋税。

安史之乱后，唐朝面临严峻的藩镇割据形势。元和九年（814年），淮西彰义节度使吴少阳死，其子吴元济叛乱。宪宗决心讨伐藩镇，但形势复杂，朝中主战派与主和派争论不休。在此关键时刻，韩愈上言坚决支持主战派宰相裴度，指出淮西“残弊困剧之余，而当天下之全力，其破败可立而待”，现今关键即“在陛下断与不断耳”，力促宪宗下决心平定叛乱，并条陈用兵策略和平叛方略，得到宪宗和裴度的赏识。

07

唐代御史监察制度的特点

唐代御史监察制度对于唐王朝政治权力的运行发挥了积极的规范和制衡作用，对于创造出政治清明、经济繁荣的盛世有着不可磨灭的深远影响，同时也使其国家模式及政治制度成为当时世界文明范围内的学习典范。但作为一套自上而下监察百官、整顿吏治的政治制度，御史监察制度主要服务对象是皇帝，监察效果有赖于皇帝的贤明。

（一）监察权具有相对独立性和权威性

御史台作为中央的专门监察机关，与行政机构互不隶属，监察官的权力不受同级乃至上级行政长官的干预，其行使监察职权是代表皇帝，只向皇帝负责，但是其权力受到皇帝的约束，要按皇帝的旨意办事，所以其具有相对的独立性。同时，唐律还赋予监察官员特殊的礼遇，以加强其权威性。

（二）监察对象具有广泛性

唐代监察官员对各类官吏的职守履行情况都进行监督，包括对司法审判的监督，也包括对礼仪、政纪、财政经济的监督等。

（三）监察官员位卑权重

唐朝法律规定，除御史大夫是三品，中丞四品下以外，侍御史从六品下，监察御史仅八品。监察官员职位虽低，但职权极重，其可以监察尚书省等三省的政务。

（四）严格按照法律规定进行监察工作

为使监察工作顺利进行，唐朝统治者制定了专门的监察法规来规定监察机构的职责，机构内的监察官员要依照法律规定进行监察工作，这让唐朝的监察制度趋于规范化和系统化，更加有利于国家监督体制的完善发展。

（五）重视监察官的选任

唐朝统治者非常注重监察官的遴选。既要求监察官有刚正不阿的品质，又要求监察官有丰富的为官经验和优异的治绩，还要求监察官有较高的文化素质。

（六）凭实绩黜陟，严格考核监察官

唐朝统治者根据实绩对监察官进行考核，注重多重考核并举，选拔推任和考试检验缺一不可，而且监察官员必须经过一定的任期才有资格进行升迁，促使监察官尽职尽责、积极上进。

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参考资料

1.中国社会科学院历史研究所《文史知识》2019年第2期，黄正建《唐代监察制度漫谈》

2.中国政法大学法律史学研究院 张晋藩《我国汉唐时期的监察法制》

3.中央纪委监察部网站 张晋藩《中国古代监察御史制度的特点与启示》

4.中国社会科学院历史研究所《中国古代著名监察官》

5.中央纪委国家监委网站《颜真卿：人如其字 字如其人|历史上的监察官》

6.《中国纪检监察报》《史鉴|监察御史元稹》

7.《学习时报——唐代监察官的选任与监督》

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资料整理：李亚南