流动的中国充满了繁荣发展的活力。改革开放四十多年使中国社会发生了巨大变化，城乡之间出现大规模人口流动，社会经历着多元化、多组织的深刻转型。然而，城市还不是“有机”的城市，城市建成后怎么管理，在现代社会流动性增大、组织多元化、行动主体分化趋势更加突显的情况下，城市如何形成既保持活力又稳定有序的良性秩序，仍是实践上和理论上正在探索的问题。其中，如何把党的十九大提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”落到实处，更需要进一步探索和思考。

随着城市化进程的延续，城市成为主要的人口聚集地。原有的社会调节机制遭遇解体，农村群体在城市不能再依赖乡土中国的规则行事，城市里人与人之间的关系变得既脆弱又短暂，社会转型和变化使得人们渴望自由，但又逃避自由，从而在心理上产生不适应感，社会多元主体间的利益纷争也逐渐加剧。过去，我们通常把城市建设等同于城市治理，因此更注重城市的经济和基础设施建设。然而，改革开放四十年的实践充分证明，城市建设与城市治理是齐头并进的两个不同的问题。相比较之下，城市治理更是个大问题，甚至是影响中国社会稳定以及“两个一百年”奋斗目标实现的重大问题。因此，新时代的城市化应该避免走老路，新发展理念不能仅仅停留在经济和技术层面，不能等城市建起来后再考虑治理的问题，而是要同步推进经济建设和社会治理。在这样的背景下，“打造共建共治共享的社会治理格局”更具有重大的现实意义和价值。党的十九大报告还提出，“推动社会治理重心向基层下移”，这说明基层成为落实“三共”治理格局的重点场域，如何增强政府、社会、居民之间的粘合度主要靠基层治理创新。

观察基层治理视野存在“三多三少”偏差

首先，现实视野多，历史视野少。多数研究从社区变化的现状思考基层治理，缺乏对于纵向历史视野的洞察。如果从大历史转型的背景来看当前的基层治理现象，会发现它反映的是传统中国向现代中国转型过程中产生的一体化危机问题，是“传统—现代—流动的现代”的变化过程。只关注现实视野，容易把基层治理看作是特定空间的治理问题；而在历史视野中探寻，基层治理就是一个开放性社会中多元主体的一体化问题。

其次，对标思维多，扎根思维少。对标思维体现在两个方面，一是理论建构中对标西方治理理论，二是实践探索中对标改革样板或推行所谓的“标准化”。基层治理是一个具体的实践过程，好的做法值得参考，但各地区情况不同，还是要立足本地发展实际。理论建构也一样，不能仅停留在对于西方理论的反思批判上，还需反观中国地方性知识、产生扎根于中国情景（而不是比较视野中的中国情景）的基层治理理论。

最后，割裂思维多，联动思维少。当前关于城市基层治理的研究很少关注乡村，关于乡村的研究也很不重视基层治理。然而，中国近几十年所经历的最重要的变迁与转型是从农村到城市的转变。中国的城市既有自己发展和管理的问题，也有城乡流动产生的新现实，它与乡村存在强烈的内在关系。中国的城市不仅仅是容纳了59.58%（国家统计局2018年数据）的全国大陆总人口，而且相当多农村家庭都有家庭成员生活在城市，他们与城市有着千丝万缕的联系，且受着城市的影响；同时，这些农村群体的价值观也在持续影响着城市观念。流动性使得割裂的地域性治理的局限性越来越凸显，因此要从流动的乡土性这一视角重新认识中国的城市。

只有警惕并克服这些观察视野的偏差，才有可能做好新时代的基层治理工作，才有助于“三共”治理格局在基层落地。打造“三共”治理格局最主要的问题是界定多元主体的边界，而且是界定多重边界，其中既包括空间意义上的边界，也包括主体意义上的边界，还有功能以及结构意义上的边界等。同时，边界界定不是简单的权责义务的技术性划分，而是需要建立在一定的基本共识的基础上，因为“三共”治理格局下多元主体边界划分的目的不是“分”，而是促进合作共治。那么，有哪些基本共识需要达成呢？

明确什么是基层

“基层”主要指地理空间，或泛指县、区、乡、镇、街道等，或狭义地指社区。然而，从地理空间理解基层却导致了明显的现实困境。比如，看似公平均等的基层社区资源配置正在形成新的“基层不公平”现象：有些社区依然资源短缺，而另一些社区却因为资源闲置而容易产生资源浪费现象，因为资源是按照社区进行配置的。如前所述，基层治理的重点是要解决一个开放性社会中多元主体一体化的问题，推动社会治理重心向基层下移不是简单地向社区空间下移，而是向能承担得起多元主体一体化功能的“基层单元”下移。这个单元不应以街道或社区等地理空间来界定，而应在人的“聚合意义”上进行界定，即它可能落在某个或某几个特定的地理空间上，也可能落在超越地理空间的组织化单元格上。总之，多元分化的城市社会的基层不是一个固定的内部空间概念，而是开放的、跨空间的、跨组织的。

明确还权、让权还是赋权

当前理论和实践中都流行还权、让权与赋权的说法。其实，这不是还权与让权的问题，而是一个相互适应的问题。在城市中，无论是社会还是政府都要学会适应新的角色变化。“还权与让权”，并不利于实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，单纯强调还权与让权给社会主体，容易出现两种极端状态：一是“恐惧独立自主”，认为没有了政府的资源支持，自己很难做事，这种认知状况在社会组织领域具有一定程度的普遍性和代表性；二是“破坏倾向”，认为独立自主意味着可以脱离政府的所有规制，从而一再试探政府规制的底线。很显然，这两种状态都不利于社会的健康发展。赋权看似更为合理，但它体现的是被赋权主体的主体性缺失，仍然是对变化的开放性社会的不恰当理解。

因此，多元主体之间的动态相互适应更有利于秩序社会的形成。政府与社会各主体都要明白，社会发展到目前阶段除了通过暴力之外谁也控制不了谁，谁也不能完全脱离谁，只有彼此相互适应才能更好地发展。以“动态相互适应”的思维来看，基层就是一个多元行动者如国家、各系统、组织、人际网络和个人构成的互相连通、又有变化与冲突的信息交换系统。国家的意图和政策通过各系统传递并释放影响力，基层组织与空间以及个人接收讯息后转化为认知效果和行为效果，有时候也会带上情感效果，这些反应又会通过组织和各系统反馈到国家层面。在这种情况下，基层治理成为连接国家治理和社会治理的有效界面，而治理最重要的是信息交换和对信息的理解和共识，其次才是具体的手段和方式方法。

明确差异性与共同性哪个更重要

这是从单一社会转变到多元社会后一直困扰基层治理的问题。对多样性成为常态的社会来讲，对差异性的把握更为关键。一是因为行动的变异通常不是趋同点造成的，而是差异点造成的；二是因为多元化、差异性的现实中共同性测量的数值通常不会很高，只要不是冲突性的差异都是可以多元共存的。多元化和多样性社会的内在粘连机制形成的基础不是通过相似性达成的，而是通过差异性共存来实现的。多个相互独立的行动主体相互承认彼此的主体性，通过某种方式达成包容和合作，是一种内在有机、而非外力控制的互动过程，具有稳定性和自我调节能力。在多元权力解构和重构的过程中，要注意避免“合成谬误”（对个体是好的，但从全社会来看未必好）。因此，在基层治理实践中要善于发现并特别关注哪些差异性是“关键的”，学习从差异性中甄别哪些是可以共存的、哪些是对立的，而不是简单地把差异性拒之门外。这是当前城市基层治理的基本修炼，政府、社会和居民都要学会与差别共处。

明确什么是公共性

公共性不等同于共同性。地方政府以提高公众参与为目标，投入大量人力、物力和财力，尤其是社区层面，经常想尽一切办法动员居民参与。但事实证明，公众除了会对最直接关系自己切身利益的事行动之外，对公共事务参与的积极性并不高，这就是公共性缺乏。社会越分化，需要协调的公共问题就越多，解决公共性问题的任务就越突出。对多群体多组织多层级表现出的公共性进行管理，是政府与其他多元主体共同面临的时代课题。那么，什么是公共性？各种不同的解释已经存在。笔者的理解是，公共性是公与私两个极端结合过程的彰显。公共领域其实是各种极端私利的汇聚场，基层治理中的公共性更是由各种具有私利的他者汇聚在一起而形成的。具体来讲，公共性体现为三个层面的含义：一是共建共治共享；二是关切大多数人；三是对自己的行为负责，利人利己。因此，多元主体需要处理好两个层面的问题：一是自身行为，二是由他者构成的公共。

随着时代的变迁，城市从相对统一的社会发展到多组织、流动性加剧、主体多元分化的社会，三种转型同时发生且势不可挡：城市政府组织自身的转型，政府与其他组织关系的转型，政府之外的各类组织彼此之间关系的转型。这三种转型彼此相关，但不可替代。打造“三共”治理格局是对这三种转型性质的深刻认识，并在此基础上实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，从而使政府能够在开放式、互动性、自我管理之上体现权威，其实就是旧问题遇到了新现实。

从一个以政府为主导的整体性社会转型到一个分散、多元化的社会，多元主体的目标诉求差异很大，党和政府需要掌握多元主体共同谱就的这一变奏曲的“主旋律”。新现实下，秩序和团结是通过差异性的共生共存来表达的。秉承生活的历史和个体经验的历史来思考基层治理中的多元主体，重视人民生活经验和体验的反馈与沉淀，形成内部的有机连接，会比任何理性设计的边界界定更为有效和持久。

【本文作者为深圳大学管理学院公共管理系教授；本文系国家社科基金一般项目（14BZZ032）、国家社科基金重大项目（18ZDA108）的阶段性成果】