研究社会福利问题意义重大。发展中国社会福利事业是经济不断发展、经济实力不断增强的客观要求，是社会文明进步的具体体现，是人类社会持续追求的目标。

研究社会福利战略问题，应当正确处理社会福利与社会保障的关系，正确处理社会福利与社会救助的关系，正确处理补缺型福利、适度普惠福利与普惠福利之间的关系，走适度普惠型社会福利发展之路。

一、社会福利与社会保障的关系

社会福利是政府、社会组织面向全体社会成员提供的优惠性待遇。具体包括优惠性的产品、设施和服务，表现为公共福利、老年人福利、残疾人福利、儿童福利、慈善福利等形式。公共福利包括公共设施福利、公共服务福利、公共教育福利、公共卫生福利、公共就业福利、公共住房福利等。

社会保障从内容上看，包括社会保险、社会救助与社会福利。社会保险是社会保障的基石，社会救助是社会保障底线，社会福利是社会保障的升华。从美国、英国的社会保障法来看，社会福利也包括在社会保障体系中。因此，社会保障包括了社会福利。

二、社会福利与社会救助的关系

社会救助是政府、社会组织向社会贫困成员提供的物质或服务帮助。表现为贫困救助、灾害救助、法律援助等形式。因此，社会福利应当是面向全体社会成员的，社会救助是面向部分困难群体的；社会福利是优惠性待遇，并不一定完全免费，但社会救助是往往是全额的无偿援助。

三、基于社会保险实践的适度普惠型福利制度探讨

“适度普惠型”社会福利制度以个人缴费与政府补贴结合为特征，同完全由个人缴费的“选择型”社会福利制度以及完全由政府补贴的“普惠型”社会福利制度相联系。从此意义上讲，以基于个人缴费与政府补贴相结合的新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗试点为标杆，中国正在进行适度普惠型社会福利制度建设的伟大实践。应当以生动的、丰富的实践经验为基础，进行理论性概括与战略性思考，实现社会福利理论研究的新跨越。

（一）什么是适度普惠型社会福利制度

1、定义——“适度普惠型”社会福利制度应当是覆盖全体国民的、基于缴费与政府补贴的（缴费和补贴的比例是动态的）、具有一定福利性的民生制度安排。福利是所得大于所费的情形。社会福利是社会保障的高层次追求，是旨在提高社会成员在生老病死等方面生活质量的各种措施的总称。如果完全由个人缴费，属于选择型社会福利制度；如果完全由政府补贴，属于普惠型社会福利。原则上讲，适度普惠型社会福利既要覆盖全体国民，又要根据劳动收入不同区别对待。因此，对于高收入者，应当实行选择性社会福利；对于一般的中低收入者，应当实行适度普惠型社会福利；对于无收入者，应当实行普惠型社会福利。

2、内容——适度普惠型社会福利的内容包括养老、医疗等方面。根据适度普惠型社会福利的定义，适度普惠社会福利的内容应当包括：国民基础养老保险福利、国民基础医疗保险福利、国民基本就业服务福利、国民义务教育福利等，其中，国民基础养老保险福利与国民基础医疗保险福利应当是适度普惠社会福利的核心内容。

（二）为什么要建立适度普惠社会福利制度

必然性——由“选择型”社会福利制度到“适度普惠型”社会福利制度，是生产力发展到一定历史阶段的客观要求，具有历史必然性。选择型的社会福利制度以“局部保障”或者“个人缴费”为特征，适度普惠的社会福利制度以“覆盖全民、个人缴费与政府补贴结合”为特征。一个国家是采用选择型的社会福利制度，还是采用适度普惠型社会福利制度，除了与一个国家的执政理念有关外，主要取决于一个国家的生产力发展水平。在生产力水平低下阶段，中国只能实行选择性、局部性的社会保障制度；在生产力水平比较发达时期，中国应当由选择性、局部性的社会保障制度，逐步向适度普惠的社会福利制度转变。根据2009年统计，中国人均国内生产总值为3600美元左右，已经达到中等偏下国家的发展水平，有条件采用适度普惠型的社会福利制度。同时，中国共产党的执行理念是：“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果人民共享”，也应当及时由选择型的社会福利制度过渡到适度普惠型的社会福利制度，以进一步提高国民的福利水平。

必要性——建立“适度普惠型”的社会福利制度，是构建覆盖城乡居民社会保障体系的客观要求，具有必要性。由于中国人口众多，地区之间、城乡之间的发展很不平衡，在社会保障体系建设进程中，如果“完全由个人缴费”或者“完全由政府补贴”都不符合中国的实际情况，应“坚持个人缴费与政府补贴”相结合，进而将收入偏低的居民纳入到社会保障体系中来。因此，要建立覆盖城乡居民的社会保障体系，就必须构建个人缴费与政府补贴结合的、适度普惠型的社会福利制度。

（三）适度普惠的社会福利制度要达到的目标和衡量标准

1、标准——适度普惠型社会福利的衡量标准有两个：一 是人人享有，二是适度福利。“人人享有”是指制度要覆盖全体国民，力争人人享有相应的社会福利待遇。适度福利是指个人缴费与政府补贴结合（单位为个人缴费部分计算为个人缴费，下同），保障国民的最基本生活水平。

2、“度”——适度普惠型社会福利的“度”就在于：有缴费能力者适度缴费，无缴费能力者政府完全补贴。适度普惠社会福利的“度”要在三个方面具体化：一是在适度普惠的社会福利制度中，要明确哪些社会福利项目需要缴费，哪些福利项目免费，哪些福利项目政府给予补贴；二是要明确哪些人需要缴费，哪些人可以免费，哪些人享受政府补贴；三是要明确政府补贴在社会福利基金中占的比重。

3、政府补贴——在适度普惠型社会福利制度中，政府补贴体现在福利补贴、救助补贴和基础型保险补贴等方面。在养老保障体系中，政府补贴体现在高龄老年福利补贴、老年救助补贴、国民基础养老保险补贴等方面；在医疗保障体系中，政府补贴体现在国民基础卫生保健福利补贴、国民大病救助补贴、国民基础医疗保险补贴等方面。

4、目标——适度普惠社会福利制度应达到的目标是“人人享有适度的社会福利”。适度普惠型社会福利制度以国民基础养保险制度和国民基础医疗保险制度为核心，与选择型的社会福利制度相补充，共同构成中国社会保障体系。适度普惠型社会福利要达到的基本目标是“人人享有适度的社会福利”，实现“人人老有所养和病有所医”。

5、评价指标——根据“人人享有和适度福利”的衡量标准设计适度普惠社会福利制度的评价指标体系。要把“适度福利和人人享有”的衡量标准落实到实处，应建立相应的评价指标体系。反映“人人享有”的指标包括：制度覆盖率、制度衔接度、实际参保率、待遇享有率等。“反映“适度福利”的指标包括：保障水平指标、补贴水平指标，持续性指标和公平性指标。1个目标、2个标准、8个指标”构成的适度普惠型社会福利评价指标体系如图3所示：

图3 适度普惠型社会福利评价指标体系示意图