【英文标题】The Expansion of Social Work in the View of the Generalized Social Welfare

【作者简介】陈劲松，中国人民大学社会与人口学院副教授、博士。（北京 100872）

【内容提要】 在“社会福利”的概念上，存在两种理解，即狭义的理解和广义的理解。对社会福利的狭义理解，阻碍了当前社会工作的展开。广义“社会福利”有两个层次的含义，它可以指社会福利状态，亦可以指社会福利制度。广义的社会福利视野强调社会工作服务对象是全体公民、强调社会工作的积极性和建设性、强调社会工作的最终目的是促进实现一种普遍的社会福利状态、强调社会工作是现代社会中社会福利的制度设计的重要组成部分

【关 键 词】社会福利/社会工作/社会制度

一、两种社会福利概念

在“社会福利”的概念上，存在两种理解，即狭义的理解和广义的理解。

狭义的社会福利观往往将社会福利仅仅理解为帮助特殊的社会群体、疗救社会病态而提供的服务，它的对象是所谓的弱势群体，即社会的边缘群体。社会福利被理解为针对弱势群体的社会福利服务。理论上对社会福利的狭义理解，在实际政策上即表现为中国社会福利制度框架。在我国社会福利往往又被狭义上称为民政福利。因为不管是城镇“三无”对象的收养、农村“五保户”的供养，还是城乡的济贫救灾，都属于民政部门的工作范围。上述狭义的社会福利观点及其政策实际上是将社会福利仅仅理解为社会保障。尚晓援(2001)曾经指出，表面上看，将社会福利阐释为社会保障只是对西方经验进行中国诠释的过程中产生的误解(把在西方以社会保险为主要内容的“社会保障”“阅读”为社会福利制度的主体)；但本质上是，中国从西方读出的是自己的制度，并根据这一误读来设计中国的制度。

与狭义的社会福利观相对应，还存在着一种对社会福利的广义理解。在国际比较社会政策的研究和对福利国家的研究中，一般使用的都是广义的社会福利概念。美国著名的社会政策研究专家米基利认为社会福利是“当社会问题得到控制时，当人类需要得到满足时，当社会机会最大化时，人类正常存在的一种情况或状态”(Midgley，1997)。从米基利的定义中，可以看到社会福利状态指的是“人类正常存在的一种情况或状态”，它实际涉及人类社会生活非常广泛的方面，包括社会问题的调控、需要的满足、发展潜能的机会等。可以看出，广义的“社会福利”有两个层次的含义，它可以指社会福利状态，亦可以指社会福利制度。

对社会福利的狭义理解和广义理解涉及到如何认识社会福利和社会保障之间的关系问题。在有关社会福利和社会保障之间关系的问题上有三种观点。一般来说，在社会福利和社会保障之间的关系上持第一、第二种看法的人易于将社会福利作狭义的理解，而在社会福利和社会保障之间的关系上持第三种观点的人易于将社会福利作广义的理解。

第一种观点用“社会保障”来诠释“社会福利”。1991年出版的《中国大百科全书·社会学》的定义为：“国家和社会为增进成员尤其是困难者的社会生活的一种社会制度。旨在通过提供资金和服务，保证社会成员一定的生活水平并尽可能地提高他们的生活质量。社会福利狭义指当社会成员因年老、疾病、生理或心理缺陷而丧失劳动能力而出现生活困难时向其提供的服务措施。”此处无疑将社会保险等同于社会保障，而将社会保障理解为社会福利。

第二种观点将社会福利视为社会保障体系的一部分。如侯文若在其主编的《社会保障实务大全》及其他多种社会保障著作中，将社会保障划分为三大层次，即最低保障——社会救助，基本保障——社会保险，最高保障——社会福利。这里的社会福利显然是对人们在解决了基本生活需要基础之上的一种较高层次的物质或精神需求的满足。

第三种观点则认为社会保障只是社会福利体系的一部分(尚晓援，2001)。虽然社会保障是社会福利体系中最基础、最重要的部分，但也不能由此将社会福利等同于社会保障。“社会福利”制度指国家和社会为实现“社会福利”状态所做的各种制度安排，包括增进收入安全的“社会保障”的制度安排。

二、狭义的社会福利概念的局限

在目前推进社会福利社会化、社会福利市场化的社会背景下，狭义的社会福利概念所具有的局限性在理论和实践层次上都显现出来。具体表现在以下三个方面。

首先，狭义的社会福利概念将社会福利仅仅理解为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的服务。而从西方国家的社会福利实践的历程来看，对社会福利的理解经历了一个从剩余性社会福利到制度性社会福利、再到发展性社会福利的过程。

剩余性社会福利观点假定，在通常情况下，家庭和市场是满足个人需要的自然渠道。作为满足个人需要的第三种社会机制的社会福利制度，只有在特殊情况下才开始介入，比如发生家庭危机导致家庭解体、较大范围的经济萧条或者个人年老、疾病等情况时，个人需要不能通过家庭和市场两个自然渠道来实现。社会福利制度往往被视为家庭和市场的支持系统，起到防止意外紧急事件的作用。当家庭、市场重新正常运作之后，社会福利制度就会撤回。福利制度具有暂时性、替代性等特征，往往带有“施舍”或“慈善”的印记。福利的接受者常常被视为社会的弱者或是市场竞争中的失败者，从而带有“污名”的社会标签。

在制度性社会福利视角看来，社会福利是现代社会结构中常规化的、永久性的、必需的而且值得称赞的重要组成部分，是一种不同于自由市场和家庭的实行再分配的利益机制。制度性社会福利视角把社会福利的对象从特殊的弱势群体(如穷人、病人、残疾人等)扩展到社会中的所有公民，从“被保护者”或“非正常人”扩展到“普通人”，从而实现了从选择性社会福利到普遍性社会福利的转变。社会福利的接受者不再被视为社会弱者，社会福利被视为公民的一项正当的社会权利。

发展性社会福利认为下列各重要因素才是社会福利发展的目的：以提高全民生活水准来加强人类福利；确保社会正义及公平分配国家的财富；加强人们的能力以达到在健康、教育、参与社会发展方面的极致。在发展性社会福利看来，即使制度性社会福利的观点也把社会福利作为防止或矫正社会问题的制度。发展性社会福利要求社会建立起一套仅仅旨在提高人们的生活质量和满足人类发展需要的福利制度，而不只是去解决社会问题。1968年在纽约召开了联合国第一届国际社会福利部长会议，会议中最重要的议题就是认识并强调“发展性社会福利”的观点。1979年，联合国经济及社会委员会通过了第18项决议案《加强发展性社会福利政策活动方案》，重申了“发展性社会福利”的理念，并制定了相关的实施战略。发展性社会福利观，将社会福利的理解推进到了一个全新的阶段。

其次，狭义的社会福利概念将社会福利等同于社会保障或者视为社会保障的一部分，混淆了社会保障和社会福利的概念差别，不适宜于全球化趋势下社会福利理论与社会政策的国际交流。

社会保障的术语，最早见于美国1935年的《社会保障法》，最初的意思是指收入补贴。其后，这一术语被许多国家和有关国际组织接受并使用，其含义也扩大了，其他类型的收入保护项目，如社会救助亦被包括进来。目前，收入保障的核心项目是社会保险、社会救助、雇主责任和社会津贴(指对特殊社会群体如有儿童的家庭的补助，一般按人头付给，不附带家计调查条件)。社会保障制度的目标是针对现代社会中8种主要的收入风险，即疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失业(及失收)、丧偶和失怙，以保障现代社会中人们的收入安全。

社会保障在各国的发展与国际组织，和国际劳工局的努力有很大关系。国际劳工局以在世界范围内改进劳动关系和工作条件为宗旨。为此，它大力宣传社会保障，特别是社会保险。1984年，国际劳工局在《社会保障导言》中对社会保障的界定是：“社会保障即社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，以防止他们由于疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡而导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘，对社会成员提供的医疗照顾，及对有儿童的家庭提供的补贴。”《新大不列颠百科全书》把“社会保障”的词条列在“社会福利”之下，对社会保障的解释如下：“在国际上，社会保障这一术语意味着所有已经为立法建立的集体措施，以便当个人或家庭的部分或全部收入来源受到损害或中止时，或当他们有大笔的开支必须支付时(如抚养子女或支付医疗费用)，维持他们的收入，或对他们提供收入。因此，社会保障可能是对病残、失业、作物失收、丧偶、妊娠、抚养子女或退休的人提供现金待遇。对医疗、康复、家庭疾病护理、法律帮助和丧葬的待遇可能以现金也可能以实物(服务)的形式提供。社会保障可以按法庭的命令提供(如对事故受害者的赔偿)，也可能由雇主、中央或地方政府，或其他半公共或独立的机构提供。”在提供方式中，《新大不列颠百科全书》列入了雇主责任制、公积金制、社会保险、全民待遇和负所得税等5种。今天，在许多国家和地区，社会保障是政府为促进社会福利所做努力中最核心的部分。在许多工业化国家和前社会主义国家，在国家的公共支出中，社会保障是占份额最大的项目。在发展中国家，社会保障在公共支出中的比重也在增加。不过，在一些国家，特别是拉丁美洲国家，社会保障一词也包括由社会保障组织提供的医疗项目。一般来说，除去医疗项目，社会保障在发达国家可能是最重要的社会项目，政府在这方面的支出也远较教育、住房和社会工作服务为高(尚晓援，2001)。

总而言之，与社会福利相比，社会保障有特定的含义和制度目标，它的内容确定得多，制度目标也有限得多。在现代工业化和市场化的社会中，为了达到社会福利的理想状态，收入安全是最重要的方面。无论是为了疗救社会病态(如失业、贫困造成的生活痛苦)，还是为了满足人类生活的基本需要，收入保障都是最基本最重要的方面。社会福利制度是为达到社会福利状态而作出的制度安排，它的制度目标比收入安全自然要宽泛得多，它不应该是仅仅以收入安全为目的的社会保障制度的一个部分，恰恰相反以收入安全为目标的社会保障则是社会福利制度中最重要的方面，是社会福利服务项目之一。

第三，狭义的社会福利概念将社会福利理解为仅仅是针对弱势群体、边缘群体的福利服务，不利于正确认识社会福利与社会工作在历史发展中的相互关系，不利于当代社会工作对象、内容以及形式的拓展。

社会工作和社会福利紧密相关。社会工作和社会福利在西方社会的发生、发展几乎是同步的。早期的社会福利形式主要是济贫。1601年英国女皇伊丽莎白颁布旧《济贫法》法案，正式承认政府对济贫负有责任，并建立了初步的救济行政制度，颁布了救济工作的细则，成为各国现代社会救济事业的开端。1834年英国政府颁布并实施新《济贫法》。和旧济贫法相比，新济贫法的突出特点是认定要求社会救济属于公民的合法权利，实施救济则是国家义不容辞的义务；并且认定救济不是单纯的消极行动，而是一项积极的福利举措。作为现代社会保障体系之一的社会救助，第一次通过法律程序颁布并确立下来。与此相适应，西方社会早期的社会工作主要以“慈善组织会社”的实践、社区睦邻运动等形式展开。

19世纪80年代由德国俾斯麦政府推动颁布并实施的一系列社会改革，成为西方社会福利发展史上最具影响的事件。作为现代社会保障制度的核心的社会保险第一次出现于历史舞台。在俾斯麦政府的社会保险计划中，工人、雇主与国家各自承担相应的义务，从而建立了当时世界上最完备的工人社会保障制度。继德国实施社会保险之后，欧美等其他国家纷纷仿效。各国社会保障制度的建立促进了专业社会工作发展：国家通过制定法案或政策，执行对社会福利的管理，使作为间接社会工作方法之一的社会福利行政开始登场；社会保障制度的建立，福利服务的提供为社会工作者提供了新的、比较规范的活动空间。

“贝弗里奇报告”则为战后福利国家描绘出初步的模型。以此为基础，英国政府自1945年起，陆续出台了国民健康服务、国民保险法、教育法案、房屋政策及国民救助法案等一系列社会保障法案。1948年，英国首相艾德礼宣布英国已成为“福利国家”。继英国之后，瑞典、法国、丹麦、挪威、西德、奥地利、比利时、荷兰、瑞士、意大利等先进工业化国家也纷纷按照“福利国家”模式重建并扩大社会保障项目，并先后成为“福利国家”。美国、澳大利亚、日本、新西兰也仿效“福利国家”构建本国的社会保障体系。战后西方国家建立起项目齐全的社会保障制度，除了退休金保险、失业保险和医疗保险三大基本保障外，各国还纷纷设立了各种补贴和救助项目，像孕妇补贴、产妇补贴、幼儿补贴、学童补贴、住房补贴、低收入家庭补贴、寡妇补贴等，有些国家设立的保障项目达到几十种之多。“福利国家”的出现，使得社会工作作为福利国家的一项基本制度受到空前的重视，其提供服务的专业方法得到认可和发展，社会工作由主要面向弱势群体的专业开始成为面向全体国民的专业。

三、广义的社会福利视野

一般来说，社会福利从理想到现实要经过三个层次，即社会福利思想、社会福利制度和社会福利状态。社会福利思想是一种对社会福利状态的设想，属于一种意识形态。社会福利状态是指人类生活中的幸福和正常的状态，是和贫困、疾病、犯罪等社会病态相对的。社会福利制度是国家和社会为实现社会福利状态而设计的一系列社会福利政策、社会设置，它是将社会福利思想变为社会福利状态的中介。美国1999年出版的《社会工作词典》对“社会福利”的定义为：第一，一种国家的项目、待遇和服务制度，它帮助人们满足社会的、经济的、教育的和医疗的需要，这些需要对维持一个社会来说是最基本的。第二，一个社会共同体的集体的幸福和正常的存在状态(Barber，1999：454)。总之，广义的社会福利视野应该包括以下几个方面，即作为一种积极的社会建设的意识形态形式的社会福利思想或者价值观念、对人们当下的一种社会福利状态或者幸福状态的重视、强调为达到社会福利状态而作出的制度安排。其中最重要的是社会福利的制度安排。

在讨论作为制度的社会福利时，一般会涉及4个重要方面：社会福利的目标体系，社会福利的对象，社会福利的项目体系，以及社会福利的资金和服务的提供体系。其中，目标体系是最重要的。社会福利的目标体系(即社会目标)反映了政府对自己责任的界定。这些社会目标反映了社会福利制度内在的价值观念。一般说来社会福利的目标体系包括下述3个层次的目标(尚晓援，2001)。第一，社会救助层次，如一个社会可以针对绝对贫困、犯罪等社会问题，把对最困难的和有问题的群体的救助和提供服务作为目标，通过建立社会安全网，保障所有的社会成员都能生存和免于绝对贫困。这是为实现最低层次的社会福利状态所做的制度安排。第二，收入安全层次，如在工业化和市场经济的条件下，对大多数依靠工资生活的人来说，收入安全是最重要的。现代社会中有8种主要的收入风险，即疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失业(及失收)、丧偶和失怙。作为社会福利制度的一个重要组成部分，针对收入安全的社会保障制度，其目标就比较具体，主要是针对这8种收入风险。所以，社会福利制度不仅为有困难和有问题的群体提供救助，也为大多数人提供收入保障。第三，如果国家把自己的目标定在更高的社会福利层次上，就可以把促进社会平等和为所有的人实现发展的潜能作为目标，建立和实施自己的社会福利措施。这是更高层次的发展。在这个层次上，社会福利制度不仅包括社会安全网、社会保障，还包括更进一步的收入再分配的制度措施。

根据劳动力商品化的程度，丹麦学者埃斯平安德森于1990年将主要的社会福利制度区分为自由型、保守或合作型及社会民主型等三类(Andersen，1990)。在自由型福利国家，人们认为社会福利不应降低工作伦理，它应是有限的、以家计调查为前提的，一般伴有社会歧视。这类国家有美国、英国等，在这类国家，一般不存在劳动力的非商品化。在保守或合作型福利国家，劳动力中度的非商品化，社会福利作为公民权的一部分的观念被广泛接受，但传统的权威结构和合作主义的安排对这种公民权有很大影响。宗教的和传统的关于家庭和性别分工的信仰占有统治地位，教会和志愿组织在社会福利供给中发挥着很大的作用。在社会民主型福利国家，劳动力高度非商品化，社会福利项目高度制度化，社会服务在国家的福利供给中所占比重极高，政府成为确保人民的福利需要得到满足的基本机制。这类国家以瑞典为代表。

总而言之，广义的社会福利概念注重一个社会共同体的集体的幸福和正常的存在状态，强调社会福利制度在促进和实现人类共同福利中的作用。广义社会福利的对象扩大到了全体公民，社会福利的项目从针对弱势群体的社会救助和社会福利服务扩大到了包括社会保障、教育、医疗、住房、就业、社会工作服务等项目，广义社会福利的提供者也扩大为全社会。

四、积极拓展社会工作

广义的社会福利视野强调社会工作服务对象是全体公民。狭义的社会福利制度主要针对社会弱势群体的福利服务的制度设计。多年来狭义的社会福利概念主导着我国的社会福利政策，使得社会福利范围比较有限，服务对象主要以民政工作对象为主，主要是丧失劳动能力的老弱病残孤寡和优抚对象、灾民等。社会福利制度框架主要由社会救济、社会保险、社会福利(狭义)、优抚安置和社会互助五部分组成。社会福利，往往只是“民政福利”，这种“民政福利”的社会福利观念仍然停留在19世纪末20世纪初期的水平上。广义的社会福利视野注重西方社会福利从剩余性社会福利到制度性社会福利、再到发展性社会福利的发展经验。社会福利、社会工作的对象不只是特殊的弱势群体(如穷人、病人、残疾人等)而是社会中的所有公民。社会福利是公民的一项正当的社会权利，社会工作服务则是社会福利服务的重要构成部分。

广义的社会福利视野强调社会工作的积极性、建设性。狭义的社会福利指为帮助特殊的社会群体、疗救社会病态而提供的服务。这种服务在社会生活中的作用是“补缺”性的，所涉及的项目是传统的社会工作的内容。长期以来，社会工作在社会生活中扮演消极、负面、边缘化角色，和社会各界普遍缺乏和误解社会福利、社会政策观念十分相关。

广义的社会福利视野强调社会工作内容的广泛性。在欧美国家，社会保障是社会福利的基础组成部分，社会保障功能层次较低，主要局限于贫困救济、收入保障和劳动者年老、失业、疾病保险等，发挥社会稳定机制作用，而教育、卫生、住房和就业服务等社会服务是福利主体。由于狭义的社会福利观念，将社会保险等同于社会保障，又将社会保障等同于社会福利或者将社会福利视为社会保障的一部分，使得中国社会福利依附和包含在社会保障范围内。欧美国家视为“天经地义”福利服务的市政公共服务、福利津贴、教育服务、住房服务、卫生服务和就业服务在中国社会中都未被纳入福利范围。显而易见，中国的社会福利服务范围基本停留在收入保障与物质福利的层面上，社会关系、精神心理和社会服务保障尚比较落后，由此导致社会工作的内容也十分狭窄。联合国社会委员会将社会工作分为：调节社会关系、进行职业介绍和职业辅导、实施社会安全或社会保险、倡导合作事业、进行社会教育、举办儿童福利、心理或精神卫生服务、公共卫生服务、伤残康复、参与住宅规划、进行公共救助、实行老年救助、推进城乡建设、推进社会运动、从事社会福利行政、社会工作教育等方面的工作。由于狭隘的社会福利观，在联合国社会委员会的社会工作分类中大部分类型在我国现今的社会工作实践中仍然有待于进一步拓展，因此迫切需要树立广义社会福利观以及公共服务与社会政策理念，扩大社会福利范围，建立现代取向的社会工作体系。

广义的社会福利视野强调社会工作的最终目的是促进一种普遍的社会福利状态的实现。社会福利状态是指人类生活中的幸福和正常的状态，是和贫困、疾病、犯罪等社会病态相对的。社会工作是一种将社会福利的制度设计转化为社会福利状态的积极的实践活动。发展性社会福利认为下列各重要因素才是社会福利发展的目的：以提高全民生活水准来增加人类福利；确保社会正义及公平分配国家的财富；提高人们的能力以达到在健康、教育、参与社会发展方面的极致。广义的社会福利视野能够为社会工作提供一种更为普适的价值导向。

广义的社会福利视野强调社会工作是现代社会中社会福利的制度设计的重要组成部分，是一种现代社会的制度建构。在20世纪90年代英国出版的《新大不列颠百科全书》中，“社会福利”的条目下包括两个主要的子项目，即(1)社会工作：个人社会服务；(2)社会保障：政府的福利项目。可见社会工作、社会福利、社会保障是三个相互关联的概念。社会工作和社会福利几乎同步产生、同步发展，是世界工业化和现代化的产物。在19世纪末、20世纪初，社会工作还只是一种与慈善相联系的、由民间非营利组织及其工作人员向穷人提供社会支持的方法和手段。二战前后，福利国家制度的建立，欧美国家相继通过了一些社会政策或立法，确立了专业化与职业化的社会工作制度，并将其作为政府实施社会管理和提供社会服务的重要手段。此后，世界上许多国家和地区也逐步建立了社会工作制度。作为实现社会福利服务的手段的社会工作，由此成为现代社会制度中重要的制度设计。

总而言之，树立广义的社会福利观，对于在不同文化背景和不同社会背景下的中国本土化的社会工作是至关重要的。没有广义的社会福利观念，社会工作就必然会停留在扮演消极、负面、边缘化的角色上。只有当社会工作成为现代社会福利制度设计的一部分之后，社会工作才能真正成为现代社会的一种社会服务、社会管理的手段，才能够发挥真正的社会建构的作用。

【参考文献】

[1]李迎生.社会工作概论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[2]侯文若.社会保障实务大全[M].北京：新华出版社，1994.

[3]尚晓援.“‘社会福利’与‘社会保障’再认识”[J].中国社会科学，2001，(3).

[4]Ashford, Douglas Elliott, 1986 The Emergence of the Welfare States Oxford, New York: Blackwell.

[5]Barber, Robert L. ed. 1999 The Social Work Dictionary 4th Edition Washington D. C.: NASW Press.

[6]Cochrane, Allan and Clark, John eds. 1993 Comparing Welfare States: Britain in International Context, London: Sage.

[7]Esping Andersen, Gosta. 1990 The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge: Polity Press.

[8]Midgley, James 1997 Social Welfare in Global Context, London: Sage.

[9]Midgley, James and Tracy, Martin B. 1996 Challenges to Social Security: an International Exploration, West Port, Connecticut and London: Auburn House.

[10]Mishra, Ramesh 1990 The Welfare State in Capitalist Society: Policies of Retrenchment and Maintenance in Europe, North America and Australia, New York; London: Harvester Wheatsheaf.

[11]Mishra, Rarnesh. 1984 The Welfare State in Crisis: Social Thought and Social Change, Brighton: Wheatsheaf Books.