２０６资产建设与社会发展被征地农民社会保障的重要制约因素之一。如何在城市化进程中筹集用于 被征地农民社会保障的资金，稳步实现对被征地农民社会保障的覆盖．是 城市化的一个关键性问题。本文试图从可持续发展的角度，探索筹集被征 地农民社会保障资金的多种途径。文中所使用的调查数据，均来自笔者 ２００３年１２月至２００４年１１月间对厦门市岛内１００９户农户进行的随机抽样 调查和对部分“撤村建居”的社区工作者进行的小样本问卷调查。 一“土地换社保”的思路及其面临的挑战 改革开放以来，中国各级政府在解决被征地农民安置问题上的制度安 排大致采取了三种方式：第一种是就业安置，即在征用土地时，按照被征 用土地的数量在企业中安置一定比例的被征地农民，并转变其农民身份， 即通常所说的“农转非”。农民在征地过程中除了身份改变外，还可获得 少量被征土地的地上附着物补偿款。这种方式主要实施于２０世纪８０年代。 第二种是货币安置，即向被征地农民发放安置补助费，解决被征地农民的 生活问题。根据安置补助费发放的不同方式，可以分为定期定额发放和一 次性发放；按照发放的标准，可分为专项定额与包干定额两种，前者一般 按被征土地数量，专项拨付安置补偿费，并按相关规定逐户测算青苗与地 上附着物价值予以补偿；后者则将安置补助费与土地补偿费、地上附着物 和青苗补偿费等合为一体，按每亩若干标准包干发放。

这种方式大致从２０ 世纪９０年代开始实施，９０年代后期至今，包干式的货币补偿成为许多地 区征地补偿的主要方式。第三是建立被征地农民的社会保障，这是近年来 随着各地新一轮的“圈地运动”引发诸多社会矛盾后被逐步提上各级政府 议事日程的，至今出台相关政策的地区还不太普遍。 提出建立被征地农民社会保障的政策出发点，大致源于几方面的考 虑，一是由于传统安置方式面临新的问题，征地后农民的基本生活保障问 题比较突出，因此需要解决被征地农民的社会保障问题。比如，就业安置 的方式随着企业用人自主权的加强，以及被征地农民技能与就业岗位需求 之间的矛盾而难以为继。而货币安置的方式则由于全国征地补偿标准普遍 偏低，补偿款实际上不足以在维持被征地农民的基本生活后还有余款用于 保证被征地农民养老、医疗等方面的需求。二是被征地农民获得的补偿款 大多被用于即期消费，无保障的预备金。被征地农民转为市民后，面临着 资产建设与中国社会政策２０７ 巨大的就业压力以及身份转变的种种风险，生存成本相当高，因此，在无 法解决就业问题时，他们只能运用安置补助费等各种补偿款来维持基本生 活，调查数据显示，只有２．２％的村民认为在“撤村建居”后，其家庭收 入会增加，而有２２．５％的村民认为在“撤村建居”后，其家庭收入会减 少。

面临城市化带来的生产方式与生活方式的转变，被征地农民对于年 老、疾病等风险的抵御能力很低，极易沦为“城市贫民”。三是由于存在 着被征地农民非理性使用补助款的现象。有些地方的被征地农民将安置补 助费投入风险极大的民间借贷，甚至赌博（如“六合彩”）等。因此，本 来数额就不高的补助款面临着“坐吃山空”的危险，许多被征地农民因非 理性消费而陷入贫困的境地。因此，建立被征地农民的社会保障刻不容 “以土地换社保”是当前解决被征地农民社会保障资金短缺的一个有效政策手段。通过对各地出台政策的分析，其政策设计大致可见两种思 路：第一种是从盘活村集体资产的角度，将部分土地补偿款转化为社会保 障的资金，以满足被征地农民的保障需求。从政策分析的角度来看，这一 做法具有创新性，其主要的制度创新在于，第一，承认在中国土地公有制 的条件下，对农民发放的土地补偿费是具有“地租性”的经济补偿（陈 颐，２０００），并予以制度化，变土地保障为社会保障；第二，对集体资产 做变通的处置。传统的观念是，集体财产不能分给个人，土地补偿费属于 集体财产，因此土地补偿款也不能分给农民。而现在允许将土地补偿费中 的一定百分比转为社会保障资金。

比如，厦门市规定，“被征地人员基本 养老保险金按照个人、集体、政府三方共同承担的原则筹集……集体承担 部分，由所在村居）委会（或小组）的土地补偿费、集体积累和其他集 体收入中列支”（厦门，２００４）。从目前各地相继出台的有关保障被征地农 民基本利益的规定或政策来看，大多遵循“将土地补偿费转化为社会保障 资金”的思路。 第二种是从利用土地增值的角度，在政府的土地收益，即土地出让金 中提取一定比例，‘进入社会保障的统筹资金中。这种制度安排实际上蕴含 着两方面的政策意义，一是通过政府在建立被征地农民社会保障制度中的 资金投入，体现了政府的责任；二是在土地增值问题上，变以往政府、开 发商“增值通吃”为合理分配土地的增值利益，提高了农民受益的份额。 例如，成都市政府建立了“征地调剂资金”，对社会保障资金实行补贴。 ２０８资产建设与社会发展 杭州市等地政府在建立被征地农民社会保障的相关规定中明确了政府在土 地有偿使用时收益的部分转让。在杭州市被征地农民社会保险中，３０％的 保险费出自政府土地出让金收益或社会保险后备金；该市的萧山区也将级 差地租和土地招标拍卖增值收益中提取的资金，作为保险费的重要组成部 分（Ｔｏｐ００１网，２００４）。

但是，上述两种“以土地换社保”的政策设计也有局限。第一种制度 安排的可行性在地少人多的地区受到挑战。由于土地补偿费的多少是与被 征土地的数量相挂钩的，因此，在人多地少的地区，人均土地补偿费也 少，即使将所有的土地补偿费都用于社会保障，也只能保障极低的水平。 以目前比较普遍的土地补偿费标准（不舍安置补助费、地上物与青苗等） ｌ一１．８万元的水平计算，在人均土地０．５亩的地区，人均土地补偿费只有 ５０００—９０００元。而如果要保证退休后每月能领到２００元左右的养老金，按 厦门市的测算标准．需一次性（以缴费１５年计算）缴纳１９８００元的保险 费（厦门市，２００４）。假定全部土地补偿费均投入保险费，则还有１一１．５ 万元的资金缺口需从被征地农民的安置补助费中支出。用自己的钱买一份 低于“最低生活保障标准”的社会养老保险，显然，这种设计对被征地农 民没有多大吸引力。何况，除了基本养老保险外，被征地农民还急需医疗 保障，不同年龄段的被征地农民还有创业需求、受教育需求等，这些都急 需用钱。 第二种制度安排的可行性在政府方面也面临挑战。要求政府从土地出 让金中提取一定比例作为社会保障统筹资金，这不仅需要在理论上加以诠 释，而且对于建设资金短缺又急于出政绩的政府来说，至少在现阶段是很 难实行的。

’此外。以上两种。以土地换社保”的政策设计均属于一次性的资金转 移支付，资金来源不具备可持续性。 二“以土地养社保”的思路及具体方式 从可持续发展的角度重新审视“以土地换社保”中的土地问题，可以 发现，如果能够换一个角度看土地，那么，不论是对于部分城市化的地区 （指土地部分被征），还是完全城市化的地区（指土地全部被征），土地对 于农民仍然可以是一个可持续利用的重要资源。如果这个资源不是一次性 资产建设与中国社会政策２０９ 用完，而是通过土地流转或土地补偿费转换的多种灵活方式，在地少人多 的地区是完全可以实现社会保障资金的持续供给的。这种方式，笔者称之 为“以土地养社保”。 “以土地养社保”与“以土地换社保”的最大区别与关键在于“养” 字，在于用足土地的可增值部分。一般来说，地少人多的地区，大多经济 较为发达，因此地价的增值空间大。我们可以利用土地的不可再生性，将 土地资源短缺地区的劣势转化为优势，根据当地土地资源的稀缺程度，通 过级差地租以及土地的合理利用实现土地的增值，再用增值的资金作为被 征地农民社会保险资金的稳定来源。 从表面上看，这一思路与政府投入部分土地出让金用于社会保障基金 的“以土地换社保”方式有相似之处，但深究起来，两种设计所反映出来 的政策理念却蕴意不同。

首先，政府与被征地农民之间的关系不同。在“以土地换社保”的政 策设计中，政府是政策主体，因此在资金投入问题上起主导作用，政府决 定着是否愿意支付部分土地出让金以及支付的比例．被征地农民只是被动 的政策受众。农民作为社会保障制度的受惠对象，他们利益的保护必须寄 希望于“仁慈”的政府。“以土地养社保”的政策设计则视被征地农民为 城市化的主体之一（张友琴、李一君，２００４），在政府的政策支持下，通 过发挥被征地农民自身的创造性与能动性，自己解决自己的社会保障资金 问题。在这一过程中，被征地农民能够显示出自己的主体性。 其次，权利关系不同。“以土地换社保”体现的是农民与政府间的交 换关系，农民用出让集体的土地所有权换得自己享受社会保障的权利，社 会保障成为交换后得到的权利。“以土地养社保”立足于农民作为公民所 应有的享受平等社会保障权利的基础上，通过对土地的合理经营，获得所 需的社会保障资金。 再次，资金的增值状况不同。在“以土地换社保”的模式中，被征地 的村集体和农民个人是一次性获得补偿，社会保障资金的来源只使用一次， 带有“一次性买断”的性质。而“以土地养社保”的模式则具有资金增值的 可持续性，换句话说，农民有可能持续性地获得用于社会保障的资金。

“以土地养社保”的具体实践方式至少可以归纳、设计为以下几种： 第一，妥善运用土地补偿款，做大做强村集体经济，实现集体经济总 量的增值，从而逐步分批解决社保资金问题。按照《宪法》规定，农村的 ２１０资产建设与社会发展 土地归农村集体所有，因此，由土地征用而产生的土地补偿费也应归属集 体所有，是村集体资产的一部分。虽然目前许多农村地区村集体资产的产 权拥有者的边界尚不明晰，但这并不影响对村集体资产的合理运作与经 营。如果村集体经济组织或原村委会能够合理经营，土地补偿款可以不断 增值，集体经济就可以获得好的发展。例如，厦门市莲坂村的城市化起于 ２０世纪８０年代，当时的土地补偿标准很低，特别是绝对量小。但该村却 将土地补偿款作为发展村集体经济的“第一桶金”，陆续兴办了多家村级 企业，使村民享受到持续的农村社区福利。１９８８年该村被“撤村建居” 后，村集体经济组织通过对村办企业的整顿、改造，使得村办企业获得较 快发展，社区福利标准提升、范围扩大。２００１年该社区面临全面拆迁，村 办企业资产经评估后变现，为全体居民（原村民）留下了丰厚的资金，解 决了社会保障的资金问题。该社区的主任认为，如果没有拆迁，只要政府 在社会保险方面为被征地农民开一个政策口子，他们完全可以通过村级企 业的发展，分批分期自行解决全部村民的基本养老保险资金问题，同时还 可以有余力保证社区原有的福利。

第二，在完全城市化的地区，预留一定比例的土地，用于发展风险 小、有固定收益的投资项目，通过政府的政策扶持，提高土地的收益。政 府在这种模式中应提供的政策支持主要有两方面，第一是预留土地的地 段，预留的土地可以在原来的社区，也可以置换到其他地区，但预留土地 位置应考虑其增值的可能性。第二，对“农转非”居民的投资项目在税收 等政策的优惠或扶持。例如，杭州为“撤村建居”的试点村保留１０％的土 地，而且地块的位置和用途主要考虑农民今后的生活出路问题。再加上原 有的宅基地，土地绝对数量也是相当可观的。被征地农民以推广村民公寓 等形式，合理规划土地的使用。将节省下来的土地用于发展、壮大集体经 济，弥补因土地征用补偿不足而导致没有足够的钱用于村民养老保障支出 的缺憾（楼喻刚、吴婕，２００２）。在一些经济较发达、以劳动密集型工业 为主、外来人口较多的地区，用预留的土地建造外来人口公寓或开展其他 租赁项目不失为一个较好的投资方向。这类项目投资少，风险也不太高， 不动产大多有增值的空间；另外对参与项目的劳动者技能要求也不太高， 农民经培训后比较容易转岗。预留土地一方面可以充分利用预留土地资 源，另一方面还可以创造就业机会，如物业管理、保洁等，投资的产出利 润可用于社会保障。

资产建设与中国社会政策２１ １第三，以土地承包权入股的方式，投入相关的建设项目，从而获得可 持续的资金来源。《土地管理法》第六十条规定：“农村集体经济组织使用 乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个 人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文 件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治 区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及 占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”这实际上是 承认了“土地使用权”入股的合法性，如果采取土地只用不征的办法，便 可以用足土地增值所产生的效益。这种方式其实对农民以及土地开发使用 方都有好处。对农民来说，可以从股权中获得红利，对土地使用方来说， 可以不必一次性付出太高的土地使用费。 综上可见，三种实践形式都坚持了“以农民为本”的理念，是在政府 的政策支持下，顺应市场经济的规律，依靠农民自身的力量来解央社会保 障资金的有益探索。。以土地养社保”是一种积极的解决城市化进程中被 征地农民社会保障资金的思路，其政策设计的基本理念符合“帕累托改进 原理”。具体地说，这种思路的长处表现为：第一，在控制风险的条件下， 能够实现社会保障资金来源的可持续性；第二，有利于发挥广大被征地农 民的主观能动性，把自己当做城市化的主体之一，用自助的方式解决自己 的问题。

第三，政府通过政策扶持的“能动性政治”（吉登斯，２０００）方 式解决被征地农民的社会保障问题，可以减少许多不必要的矛盾。从社会 学的角度来看，第二点尤为重要。因为“以土地养社保”的思路实际上是 一种资产建设的思路，当农民进行资产建设并带来收人的同时，资产建设 的过程会对他们产生多种非经济的影响，如社会的、心理的和政治的影 响。在资产建设过程中，人们得学会合作、诚信、理性消费、勇敢面对竞 争等，同时，人们在这个过程中可以感受成功、失败，获得自信、自立与 成长等等，而这一切正是城市化后农民顺利实现从“村民”向“市民”转 化所需要的品质。 三“以土地养社保”的政策实践难点及对策 用“以土地养社保”的方式保证农民的社会保障资金问题将面对以下 几个难点：