摘要：当前，中国城市社区的物理空间及社会结构发生了重大改变，城市社区治理变得尤为复杂和困难。导致城市社区治理困境的因素尽管是多元的，但最根本的原因是政府与公民社会的有效配合尚未形成，国家权力向社会的回归尚未完全实现，社会资本的重要作用尚未充分发挥。构建多元化的城市社区治理主体，培育城市社区治理的社会资本，建立科学有效的城市社区治理体制，推进城市社区公共文化服务体系建设，强化城市社区治理软实力等是化解城市社区治理困境的有效路径选择。

关键词：城市社区；治理；新型城镇化；国家治理现代化

作者简介：陈燕（1982—），女，江苏盐城人，苏州大学政治与公共管理学院博士研究生，现为苏州大学人武部军事教研室讲师，主要从事社会发展与思想政治教育研究；郭彩琴（1963—），女，江苏宜兴人，哲学博士，苏州大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，苏州大学社会公共文明研究中心研究员，主要从事社会发展与思想政治教育、地方政府与社区治理研究。

城市社区治理不仅是我国社会治理的重要实践领域，也是社会治理理论应用的前沿阵地。目前，随着中国城镇化进程不断推进，城市的物理空间不断拓展，城市的社会结构也不断复杂化，给城市社区治理带来了新的困难与挑战。那么，到底是什么原因造成了当前城市社区治理的困境？

本文试图以加强政府与公民社会有效合作的角度切入，借助社会资本理论系统归纳我国城市社区治理实践中凸显的矛盾、深入分析城市社区治理的困境，并探究健全新型城市社区治理和服务体制、妥善处理政府—市场—社会三者关系的城市社区治理有效路径，以此推动我国城市社区治理实践的进一步发展以及我国城市社区治理理论的进一步丰富、完善，并促进国家治理现代化目标以及“人的自由全面发展”的最终实现。

一、城市社区治理的困境

早在2000年，民政部就城市社区建设颁布文件，在国家制度层面上提出城市社区治理的目标与要求。十几年社区治理实践虽然取得了可喜成就，但是在主体结构、组织体系、体制机制、资源配置、法律构建等方面都遭遇治理困境。

（一）社区治理主体结构失衡

现代社区治理是区域社会成员的共同行为，与社区公共事务、社区公共利益相关的各方理应成为治理的主体。然而事实上，城市社区治理各类主体的应然角色和实然角色严重背离。首先，在城市社区治理过程中，政府职能机关仍然展现强势主导作用，政府几乎包办了涉及社区的所有事项。政府控制了绝大多数的社区公共资源，限制了各类市场组织和社会组织平等参与社区治理的机会，市场和社区的内在活力得不到有效激活。其次，社会组织过于依赖政府，自主性亟需加强。一是很多社会组织的负责人由政府机关、事业单位退休人员或者现职人员兼任，使得社会组织的一些事务无法自主、独立地开展。二是社会组织的资金来源比较单一，主要靠政府的支持，由社区居民或企业参与捐助、互助成立的社区性社会组织基本处于空缺状态，一旦政府资金供应不足，组织就极有可能因为资金的短缺造成运转困难，从而影响社区服务的提供。三是由于居民主要参与社区组织的一些文娱类活动或者维权活动，而参与其他涉及医疗、卫生、业委会选举、志愿者服务等公共事务的情况不太理想，导致难以实现社区居民在社区治理中的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

（二）社区治理体制欠缺

“社区制”逐渐取代“街居制”成了城市基层社会管理的新模式，然而，与社会管理体制改革相适应、以增进社区社会资本为目标、以构建多元治理主体合作和互补机制为重点的城市社区治理体制机制尚未建立。首先，街道办事处按照法律规定只是政府的派出机关，在城市发展和社会治理的实践中却成了拥有实权的一级政府，一方面将大量的精力投入在完成“上级”政府下达的各类行政任务，一方面又将许多行政工作强制性地“布置”给居民委员会。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》指出，居民委员会是享有自治地位的基层群众性组织，它与政府以及政府的派出机关——街道办事处应该是被指导和指导的关系，而实际上，社区居委会已然成了政府和街道办的“腿”，行政化“官气”越来越浓，作为政府与社区居民之间沟通桥梁的作用越来越弱化，这与现代基层民主政治和多元化社会结构、多元化自治、治理要求极不适应，大大降低了居民对社区治理机构的信任度，背离了社区民主自治的本质。另外，由于政府行政管理与社区自治事务的边界划分不明，社区居民、社会组织参与社区自治的范围、形式等都不明确，社区自治活动的开展也缺乏相应法律法规的保障以及制度规范和监督，这样容易降低社区居民以及社会组织参与社区自治的积极性、影响社区自治的效果。

（三）社区服务供需失调

“为公民的幸福生活创造外部条件，努力让公民有更大的幸福感，应当是政府义不容辞的责任。”这也是“善政”的一种体现。如果居民的多样化需求得不到满足和保障，势必会降低他们生活的“幸福感”，不利于社区的稳定和发展，因此，必须尊重社区居民的真实意愿、保障居民的切实利益、提供让社区居民满意的服务。那么，目前城市社区公共服务发展的现状如何呢？由于现阶段公共资源配置主要由政府主导，但政府财力、能力、精力有限，单凭政府自身的力量已经远远不能满足城市社区居民各种层次的需求，造成了城市社区服务供需的不平衡。虽然部分社会组织已经逐渐被引入到社区服务的主体范畴，并承担了一些政府职能部门触及不到的社区服务，但由于完善的多元化社区服务供给体制机制尚未形成，政府与社会组织在社区服务领域的角色定位不明，政府与社会组织缺乏合作，导致了社区服务总体仍欠缺。其次，社区缺乏自我服务能力。主要表现在：第一，居委会、业委会以及社区议事监督委员会等居民自治组织的服务功能尚未完全凸显；第二，社区民间组织未能较好地提供社区服务；第三，社区医院、社区活动中心、社区体育场、社区图书馆等社会服务机构尚未形成足够的提供非营利服务的能力；第四，志愿者队伍的志愿服务水平亟待提高。这些现象主要是由于资金上的不独立、政府扶持力度不够、缺乏法律保障等原因造成的。最后，由于社区服务的提供者呈现多样化，目前相关职能机关、社区组织等对于社区服务监管的职权范围不清晰，出现了监管死角或者监管混乱的情况。同时，监督法律法规、制度体系不完备，街道办事处对自身行政服务和管理的范围没有明确的制度规范，应归监督主体——社区居民的监督权力未能得到有效行使，往往造成街道办事处无权管理或越权管理。

（四）社区治理文化软实力薄弱

新时期，城市社区居民的思想遭遇了猛烈的冲击，价值观受到了严重的影响，给城市社区治理带来了巨大的挑战。通过社会主义核心价值观、公共文化服务体系等文化软实力的建设可以丰富城市社区居民的精神文化生活，帮助居民营造健康、正能量的文化环境，发挥“诚信、谦让、忠义”等中国传统道德观的积极作用，培育社区居民良好的素质和品格。“软实力是一种通过由共同的价值观产生的吸引力而非威胁或报酬来影响他人行为以达到自身目的的力量。”文化软实力正是一种通过一些潜移默化的渗透方式逐渐吸引城市社区居民按照自己的喜好自觉、自愿地参与到社区治理的力量，在尊重居民意志的同时保障了居民的文化权益。可以说，文化软实力是城市社区治理的灵魂，在城市社区治理中发挥着不可替代的作用。因此，不断推进社区文化软实力建设，对构建和谐社区、强化社区治理意义重大。然而，目前我国城市社区治理文化软实力建设还不够全面、作用还没有得到充分的发挥。改革开放以来，党和国家多次强调加强文化建设的重要性，但是“重经济、轻文化”的不合理现象依然在中国社会长期存在，在城市社区治理的过程中，政府也是把发展经济放在首位，未给予社区文化建设应有的重要地位，对社区文化建设缺少统一规划，在政策扶持、资金投入以及人力资源配置方面的力度也远低于其他领域，有关社区文化建设的健全的管理体制和科学的评价体系也尚未形成，以上这些因素的存在非常不利于激发社区文化建设的活力、满足社区居民日益增长的文化需求。同时，社区公共文化基础设施在保障公民文化权利方面没有起到应有的作用。现有的设施在建设或者装配前鲜有在居民中进行民意调查、了解居民的真实诉求，所以造成了一部分公共文化设施建成后长期闲置，而另一些设施则供不应求。另外还存在公共文化设施的建设标准不规范以及管理、后期维护不到位等现象。最后，社区文化建设的资源整合不够，利用不足。具体来说，一是目前社区文化建设主要还是依托政府提供的资源，较少利用民间资源；二是主要利用社区内部资源，忽略了社区外部资源的利用，鲜有街道与街道之间、社区与社区之间、文化团体之间的交流、沟通、合作以及资源共享；三是侧重利用社区图书馆、文化室、休闲健身设施等有形的“硬”资源，忽略了文化精神、政策等“软”资源的利用。

二、我国城市社区治理困境之因

导致城市社区治理困境的因素尽管是多元的，但是最根本的原因是政府与公民社会的有效配合尚未形成，国家权力向社会的回归尚未完全实现，社会资本的重要作用尚未充分发挥。总之，目前城市社区治理的过程中有许多领域是政府行为所不能干预的，但公民社会的积极作用尚未能充分发挥，使得城市社区的善治难以实现。

（一）政府与公民社会的有效配合尚未形成

政府自上而下的管理与社会自下而上的自治的有机结合是推进城市社区治理现代化的重要内容之一。目前，城市社区人口结构发生悄悄变化，大量“农转非”人口成为名副其实的城镇人口。他们平等享有城市人口所应该拥有的各种权利，其教育、卫生和医疗、社会保障、就业等公共服务需求急速增加，随之而起的城市公共资源配置各类矛盾也大量凸显，只有充分协调各方利益，使得公共利益最大化，才能体现政府和公民社会的有效配合、实现善治。然而，目前政府与公民社会的有效配合尚未形成，从前文所提社区治理主体结构来说，理论上，社区治理主体可分为政府主体、市场主体和社会主体。在城市社区治理中，街道、居委会等政府职能机关、各类行业组织、社区社会组织、居民等都是社区共同体发展及利益的密切相关者，应该明确各自的责任、协调配合、共同参与社区治理。而现实情况却是政府主导与政府包办之间的区别还没有真正得到体现，社会组织以及其他社会主体与政府之间的互动不足。尤其是在农民市民化的过程中，大部分农民只是将生活场所迁至城市，但内心并没有对自己城市社区治理主体的身份形成认同，缺乏参与社区建设和治理的自觉意识。

（二）国家权力向社会的回归尚未完全实现

城市社区治理现代化的最终目标是实现人的自由全面发展，因而，城市社区治理的所有环节必须坚持“以人为本”的原则，充分发挥公民的自觉意识，提升公民参与社会公共事务管理的积极性，而这一切实现的前提就是还政于民，将国家权力向社会回归，使公民社会在城市资源配置和公共事务管理的过程中享有充分的权力。很显然，在当前城市社区治理的过程中，国家权力向社会的回归尚未完成实现，政府依然控制了大部分的公共资源，公民社会组织缺乏平等竞争的机会。例如，在社区公共文化服务方面，目前主要还是采取一种政府自上而下的供给模式，由于缺乏竞争和公众选择，建设的一些公共文化服务设施及开展的一些文化活动标准化、同一化现象严重，并不能真正满足不同社区居民的文化需求。社会服务数量和质量的不足，影响了社区居民的生活质量，降低了公民对政府权威的认同度，势必对城市社区治理带来消极的影响。

（三）社会资本的重要作用尚未充分发挥

罗伯特·帕特南提出：“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”人们通过互惠的规范和公民参与网络这两种方式加强合作、获得更多的相互信任，从而创造更多的社会效益。通常来说，比较了解、信任的熟人之间具有更强的包容性和认同感，相互之间的行为约束也更高，在城市社区治理的过程中，“熟人社区”更加有利于节约治理成本、整合治理资源。目前中国正在大力推动城镇化，城市社区的人口结构更加复杂，流动性也大大增强，很多社区居民相互之间成为了“身边的陌生人”，这给城市“熟人社区”的建设带来了极大的挑战。社区居民从陌生人向熟人的转变靠政府的强制力是无法实现的，必须充分发挥社会资本的作用。但是目前我国社区自组织发展严重不足，政府公共事务的公开度和透明度也不高，社会资本发展困难重重，信任的缺失极大地阻碍了城市社区治理的有效开展。

三、化解城市社区治理困境的对策

当前，城市社区治理实践面临了诸多的矛盾和冲突，社区治理的效果受到了影响，“人的自由全面发展”这个社区治理现代化的重要指标难以实现，因此，我们必须在充分协调政府—市场—社会三者关系的基础上，从政策、制度、治理结构、资源配置等多个层面探究健全新型城市社区治理对策。

（一）构建多元化的城市社区治理主体

城市社区的有效治理，只靠政府的行政干预是不可能实现的，必须凝聚政府、社区组织以及社区居民的合力，构建多元化的城市社区治理主体。

1.转变政府职能，强化政府服务功能

转变政府职能是推进城市社区治理现代化的核心，只有进一步转变政府职能、强化政府服务功能，改变过去政府对社区治理采取的包揽模式，才能扭转政府的强制性行政手段在处理一些社区事务时的“失灵”局面、提高政府公共服务的水平、满足社区居民多样化的利益需求，进而增强社区居民对政府的信任，提高城市社区治理的效率。一方面，政府应该简政放权，进一步发挥市场和社会的作用。社区事务种类繁多、内容广泛，单凭政府的力量无法保质保量的完成。面对这种状况，政府可以对社区事务根据性质、内容分门别类，该政府管的事务政府要管好，该放的权力政府应该放掉，还权于市场、还权于民，充分激发市场组织和社会组织的活力，这样不仅能够减轻政府的负担、发挥市场组织的功能，还能培养社区居民的责任意识。另一方面，加强服务型政府建设。服务型政府注重向社区提供公共产品与服务，诸如良好的制度环境和法律保障，有效的社会激励机制，更加关注民主价值和公共利益，保障公众权利，维护社会公正，促进市民社会的成长。首先，政府应加强对社区治理的宏观指导。政府在减少对社区治理微观事务干预的同时，应继续重视对社区治理宏观上的指导。其次，政府应该牢固树立为社区居民服务的理念，在社区治理中避免“经济发展至上”的错误，科学地进行社区治理整体规划、统筹社区治理各项事务。最后，政府应该强化公共服务职能。政府作为公共产品和公共服务的提供者，应该以社区居民的现实需求为出发点，特别是要重视社区内农民工与农村失地人员的利益诉求，不断拓宽公共服务的范围、提升公共服务的水平，提供让社区居民满意的公共服务。

2.激发社会组织的活力

改革开放以来，社会组织已经为城市社区的建设和发展做出了一定的贡献，但是作为社区治理主体的作用尚待进一步加强。要想充分发挥社会组织的社区治理主体作用，首先要对社会组织进行准确的定位，明确社会组织的权责。社会组织不应该被定义为“政府的助手”，而是“独立于政府的第三方”。社会组织原本就是政府和市场失效的产物，应当在公共资源配置中对政府和市场形成有力的补充，因此，政府对社会组织的运转除了必要的政策引导外不宜过多插手具体事务，社会组织应当建立一套独立、完善的运行体系。其次，提高社会组织的自主性。一是要加强自身的人才队伍建设。一方面，引进、吸收各个领域的社会精英、人才等参与社会组织的管理；另一方面，定期地组织相关的业务培训，提高组织成员的工作能力。二是要加强社会组织经济方面的自主性。可以通过政府向社会组织购买公共服务的手段来增强社会组织的经济能力及自主性。此外，完善有关社会组织的法律法规体系。社会组织的发展和参与城市社区治理的活动应有相关的法律法规作支撑，从法律层面规范社会组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、审批程序、运行机制等，解决社会组织管理法规层次低的问题，使社会组织在参与城市社区治理过程中更好地依法自治并与政府、市场进行协同。

3.扩大社区居民参与意识

社区居民是城市社区共同体的主要成员，是城市社区治理的重要主体，居民对社区的认同度高低以及居民参与社区治理意识的强弱都会对城市社区治理的效果产生重大的影响。因此，必须大力拓展各种渠道用以提升社区居民特别是新流入的农民工住户对社区的归属感和认同感、扩大社区居民的参与意识。首先，加强城市社区居民参与治理的制度保障。建立健全城市社区居民参与治理的相关制度，明确城市社区居民在社区治理中的重要地位，能够增强社区居民的“主人翁”意识，提高他们参与社区治理的热情和信心，使他们更加自觉地参与到社区事务中去。其次，发挥社区精英的作用。社区精英基本都是来自不同行业、不同领域的人才，手里拥有许多优势的社会资源，参与社区事务的自觉意识强于一般的社区居民，他们的个人权威以及社会影响力使得他们在参与社区事务管理时享有较高的话语权，他们的意见、行为也对其他社区居民起到了较强的示范效应，能够引导更多的社区居民参与社区事务，有利于社区自治能力的提升。最后，培育社区居民的志愿精神。居民志愿精神的培育有助于推动他们积极加入社区志愿组织并提供志愿服务，一方面弥补了政府和市场所提供的社区服务质量和数量上的不足，另一方面居民也得到了更多的参与社区事务的机会。志愿服务的过程也是社区居民学习、提升的过程，不但可以充分发挥他们的个人特长，还可以让他们更加直观地了解社区发展的现状以及存在的问题，并想办法共同解决问题，这对缓解社区矛盾、改善社区人际关系也有很大的帮助。

（二）培育城市社区治理的社会资本

社区内部的互信、互惠、合作是城市社区良性运转的重要前提，而实现这一重要前提的有效途径之一就是积极培育社会资本。城市社区治理社会资本的培育，首先要提高社区居民之间的信任度。通过各种形式的宣传教育增强社区居民的诚信意识，通过丰富的社区活动促进社区居民之间的交流、互动，能够促使社区居民从陌生人逐渐转变成能够互相信任的熟人。其次要加强社区自组织建设。城市社区自组织的数量和资源从某种程度上反映了组织成员的自主和自助管理能力，因此，城市社区治理中应该重视社区自治组织的建设。依靠社区中的一些能人、精英，利用他们自身的社区社交网络，将一部分社区居民出于对教育、卫生、文化、就业等不同领域的需求组织起来，形成不同类型的自组织。在这些社区自组织中，成员们容易产生价值认同、共享社会资源，从而降低了成员合作的成本。通过自组织的运转，社区居民得到了更多的参与社区事务管理以及享受服务的机会，增强了他们对社区的归属感，提升了社区自治的能力，进而提高了社区治理的效率。最后，要加大政府事务的公开性和透明性。目前，我国城市社区治理主体中政府仍居较为强势的地位，控制了大量的公共资源，政府在管理社区事务过程中的行政化色彩较为浓厚，相关监督机制也不够完善，这种局面不利于网络化、规范化的社会资本的培育。必须加大政府管理社区事务的公开性和透明性，建立健全政府社区管理的监督机制，进而慢慢增强社区居民对政府的信任度，逐渐提升社区居民参与社区治理的主人翁意识，并促进政府与社区居民之间的互助合作，培育良好的社会资本。

（三）加快形成科学有效的城市社区治理体制

城市社区集中了各类不同的利益主体，要想使城市社区既充满活力又和谐有序，必须加快形成科学有效的治理体制，一方面保障城市社区居民的各层次利益诉求、化解社区内部存在的各种矛盾；另一方面规范社区内机构、居民的行为，实现社区治理的良性互动。那么，科学有效的城市社区治理体制如何形成呢？一要促进城市社区治理体制的法制化，加强城市社区治理的法治保障，二要促进城市社区治理体制的规范化。首先，“秩序”是城市社区治理的重要基础，秩序的维护则需要完善的法律法规。通过建立成熟的社区治理法律法规体系，能够界定政府、社会组织、居民参与社区治理的法律边界，明确各个社区治理主体的职责范围、权利义务。“对公共事务重新界定，根据公共事务的程度、性质做出划分，从而明确政府、自治组织、其他社会组织各自承担的职责范围和介入程度。”这样一来，有利于理顺政社之间的关系，有效避免政府对社区事务干涉过多导致社区“行政化”。其次，通过社区治理相关制度的建立进一步推动居民参与社区治理。长久以来，由于政府的强势介入，社区治理展现浓厚的行政色彩，因此，很多城市社区居民失去了参与社区治理的“主人翁”意识。通过社区民主评议制度、社区听证制度以及社区信访制度等社区治理制度的构建，不但可以保障居民参与社区治理的权利，拓宽居民了解社区事务的渠道，还能够增强居民参与社区治理的热情及社区凝聚力。再次，进一步加强对治理主体的监督管理。一方面通过各项完善的法律、制度对社区治理主体行使权利和履行义务的过程进行民主监督，确保街道、居委会、社区组织等治理主体行为活动的正当性、合法性。另一方面建立政府和社区之间的互动监督机制。通过制度的设立让社区居民和社区组织能够参加对街道、社区党组织等政府职能部门工作人员的考核、评议及监督，以此来约束政府职能部门工作人员的治理行为；同时也要加强政府职能部门对社区自治组织工作开展的监督和管理。目前，城市社区自治组织的工作面广、工作量大，接触的社会资本也较多，因此，政府在简政放权的同时必须坚持对社区自治组织工作进行必要、适度的监管。

（四）推进城市社区公共文化服务体系建设，强化城市社区治理软实力

先进的社区公共文化是推动和谐社区发展的重要因素，也是推进城市社区治理的强大软实力。现代城市社区中，居住着文化品位和阶层各不相同的人群，通过社区公共文化服务体系的建设，社区居民可以共同参与到政府构建的公共文化生活之中，建立一个人人互相认识、互相扶持的社区日常网络，重建人与人之间的温情纽带，从而重塑社会认同和个人心理归属感。结合时代背景，城市社区公共文化服务体系建设需要重视以下几个方面：第一，加强城市社区公共文化基础设施建设。目前，城市社区公共文化基础设施建设初见成效，比较常见的设施一般有社区图书馆、文化长廊、文化广场等，除此以外，还应该建设一些具有地方品牌特点的公共文化基础设施，例如北京地区建设的社区博物馆，利用馆藏形式将当地族群的物质性文化遗产，如服饰、居民建筑、生活用具、工艺品等进行收集、整理、展示。通过这些设施的建设一方面保障了社区居民的基本文化权益，提升了社区居民的文化素养；另一方面也为社区居民之间的沟通、交流提供了更加健康、积极的渠道。第二，扩大城市社区公共文化服务的参与力量。政府应该推动公共文化资源面向市场和社会，向社会力量购买公共文化服务，进一步完善各类非政府文化力量的参与机制，通过政策制定、制度改革、法律保障来支持社会力量参与城市社区公共文化服务。第三，丰富城市社区公共文化服务的内容。城市化的推进使得当前城市社区居民中出现了许多来自不同省份、不同地区的外地人口，带来了各自不同的地区文化，因此，城市地区公共文化服务的内容要尊重来自不同地区居民的文化习惯，结合不同地区的文化特点，开展内容更加丰富的文化活动，充分激发社区文化的活力，从而为城市社区治理奠定重要的文化基础和精神向导。