冯国璋虽有政治投机的野心，但有两个与他邻近的军阀，他必须疏通一下，才能有所作为。就在他发出铣电的时候，袁世凯又派阮忠枢到南京来，其目的仍然是要冯联络未独立各省军民长官发出一个拥护袁仍居总统之位的联名通电，借以向西南示威并加强北洋派内部的团结。冯认为现在正值与西南停战议和的时期，不应发出示威性的电报，因此主张联合未独立各省在南京举行会议，先取得意见和步调上的一致，才有力量与独立各省进行有利的谈判。这个意见取得袁的同意后，冯就打电报请张勋、倪嗣冲二人提出解决时局的具体办法，以便作为三个人的联合意见向南京会议提出。

召集南京会议是冯的一个阴谋诡计。他想仿照辛亥年各省代表在南京组织临时参议院的办法，选出临时总统，然后召集国会产生正式总统。他以东道主和盟主的资格，被推为临时总统是很有可能的。此外，还拟提出惩办祸首、大赦党人等条件以见好于西南护国军和国民党。他想：以进步党为骨干的护国军将领大多推重他来倒袁，特别是梁启超、陆荣廷两人和他早已建立了秘密联系，他被推为临时总统，袁不倒自倒，护国军不需继续流血就可以取得反袁战争的最后成功，是不会表示反对的。

冯国璋和冯巩（冯国璋段祺瑞）

张勋的目的完全和他不同。张勋想推戴清朝废帝复辟，在复辟条件未成熟以前，不妨利用威信已失的袁做过渡总统，以便创造有利条件。此外，他虽不是袁的忠臣，但是阮忠枢三次到徐州，代表袁许下了很多有利于他的条件，首先发表了督理安徽军务，他也觉得不能不替袁卖一把力。因此，他就提出来维持袁的总统地位的意见。他认为：自袁承认帝位以来，总统的地位已经丧失，今后的总统既然不能由国会产生，就只能根据清朝皇帝赋予袁以组织共和政府之全权的命令，把这道命令的有效时间延长到现在，袁做总统才是合法的和名正言顺的。这是张勋移花接木的手法，因为清朝的命令既然可以复活，清朝废帝的帝位也就随时可以复活。关于召集国会问题，他的本心是坚决反对的，为了采纳冯的意见，不能完全否定这个条件，因此他在召集国会的上面加了“慎选议员”四个字，就是说不许国民党人或者南方“暴徒”参加国会，必须成立一个完全可以作为北方军阀工具的国会。关于惩办祸首问题，他同样是坚决反对的，建议改为“惩办奸人”，这样就把它的意义弄得模糊不清，奸人既可以指帝制祸首，又可以指国民党人或者南方“暴徒”。

冯从来就是个野心大而意志不坚定的人。虽然张勋的意见和他的目的相距有十万八千里，为了要使张勋愿意参加南京会议，就不能不予以吸收而把它和自己的意见融合起来，成为一个共同意见，等到南京会议召开时再作适当的应付。

四月十八日，他和张勋二人联名提出解决时局的办法八条：（一）遵照清室赋予“组织共和政府全权”原旨，承认项城仍居大总统之地位；（二）慎选议员，重开国会；（三）惩办奸人；（四）各省军队须依全国军队按次编定番号，并采取征兵制；（五）明定宪法，宪法未定前，仍遵守民国元年临时约法；（六）民国四年冬以前之各省将军巡按使照旧供职；（七）川湘前敌各军一律撤回；（八）大赦党人。

这八个条件既不合乎冯的要求，又不合乎张的要求，当然更谈不到合乎全国任何方面的要求了。

冯张的联名通电发表后，引起全国人民和西南护国军的一致反对，特别对于承认袁仍为总统，并以清室委任为根据，认为是荒谬绝伦之举。

冯也觉得这些条件不合他的胃口。他利用全国各方面的反对空气来压倒张勋，并于四月二十五日以个人的名义通电未独立各省说：“滇黔等四省意见尚持极端，安能开议？计维……先与各省联络，各保疆土，共维公安，责任同肩，扩充实力。对于四省与中央，可以左右为轻重，然后依据法律，审度国情，妥定正当方针，树立强固根本，再行发言建议，融洽双方。四省若显违众议，自当视同公敌，经营力征，政府如有异同，亦当一致争持，不少改易。”这个电报完全暴露了他的本来面目，就是在护国军与袁以外造成第三种势力，利用护国军推翻袁的总统地位，然后以北洋派的实力压迫护国军使之屈服。这正是辛亥年袁在清室与革命军之间左右操纵、投机取巧的翻版。

五月一日，冯进一步地将以前与张勋联合提出的八个条件修改如下：（一）总统问题，民国中断，大总统地位消灭，副总统亦当同归消灭，副总统代行职权不能成立，不如根据清室交付全权原案，承认袁大总统对于民国暂负维持责任，并回复副总统名义，一面迅筹国会锐进办法，一俟国会开幕，袁大总统即行辞职，依法产生大总统，实行责任内阁制；（二）国会问题，必须严定资格，慎防流弊，凡以金钱运动及政党暴乱分子，一概不许羼入；（三）宪法问题，暂以民元约法为标准，但以此项约法未合国情，先将适用各条提出宣布，余再斟酌修改；（四）经济问题，中央将收支情形明白宣布，应办善后之滇黔二省，亦声明需用实数，国内不急之务，悉予罢除，设法匀拨，万一不敷，再借外款；（五）军队问题，原有各军调回原防，起事后各方所招军队一律遣散；（六）官吏问题，凡民国期内任命保用之各军政官吏资格，一律存在，四省将军巡按，仍旧任职，官制官规如有变革，应由国会成立后再议；（七）祸首问题，应先削除杨度等国籍，俟国会成立后，再行宣布罪状，依法判决；（八）党人问题，应由政府审查原案，判别是非，咨交国会讨论，俟得同意，然后宣布大赦。

以上八条是用冯个人的名义提出的。其中虽然保存了冯张联合提案的一部分，但主要精神完全不同。关于总统和国会问题，由于他自己要做总统，首先反对黎元洪以副总统资格继任大总统，这一条与西南护国军的意见完全对立。他同意以袁为过渡总统，召集新国会产生新总统，在新国会中反对有国民党分子参加，这一条不但与护国军对立，甚至与张勋以及其他北洋军阀也有严重分歧。关于约法问题，他既要废止袁所钦定的新约法，又不愿完全恢复旧约法，只是选择旧约法中之有利于己者而保留之，其不利于己者则删弃之。关于处理帝制祸首与国民党人的问题，他既要敷衍护国军因而不得不牺牲少数无权无勇的帝制派，又要顾全北洋军阀的意见，只是有区别地“赦免”国民党人。以上八个条件，虽然合乎冯个人的要求，但不合乎全国任何方面的要求。这些条件仍然是东拼西凑、杂乱无章、非驴非马的大杂烩。

冯的东电发表后，立刻招致了全国各方面包括北洋军阀在内的更大反感。在此以前，冯伪善地以不同情帝制运动博得虚名，甚至护国军将领对他也存有很大幻想。在此以后，全国舆论痛骂他是袁世凯第二，其罪行有过于帝制派的六君子和十三太保。旅沪二十二省区知名之士由唐绍仪领衔，包括湖南谭延闿、湖北汤化龙、四川胡景伊、江苏唐文治、奉天吴景濂、江西彭程万、直隶谷锺秀、云南张耀曾、广西张其锽等一万三千九百七十一人发表通电，对冯所提的八个条件痛加驳斥。甚至张勋对惩办祸首一条，汤芗铭对清室付权一条，也都表示了很大不满。

到了这时候，冯就处于骑虎不得下背之势。五月五日，冯到蚌埠邀请倪嗣冲到徐州，与张勋三人联名发起召集南京会议，电请未独立各省派遣代表参加。

南京会议的三个核心人物，各人有一条心。冯国璋想利用这个会议造成第三种势力，张勋也想做这个会议的盟主而为清废帝复辟创造有利条件，倪嗣冲则想尽可能地复活洪宪王朝。袁正要利用冯张二人的矛盾，以达其互相牵制、从中操纵的目的。他派张镇芳、阮忠枢二人在徐州包围张勋，又派蒋雁行公开列席南京会议予以监视。会议召开之前，五月十七日他打电报给冯、张、倪三人说：“予自退隐田园，无心问世。不幸辛亥变作，强与诸君子出任国事，不避艰险，而心长识短，丛脞横生。自滇省发难，远近骚动，既无洞察之明，又乏应变之策，夙夜惭怍，早存退志。迭与政要诸人密筹善后办法，佥谓对内对外，关系极重，稍有不慎，危亡随之。近日唐继尧、刘显世、陆荣廷、龙济光等以退位为要求，陈宧亦相劝以休息，均获我心。予德薄能鲜，自感困苦，亟盼遂我初服之愿，决无贪恋权位之意。然苟不妥筹善后而撒手即去，听国危亡，固非我救国之本愿，尤觉无以对国民。目下最要在研考善后之道，一有妥善办法，立可解决。该上将军等既约同各省代表就近齐集，讨论大计，毋任欣慰。时局危迫，内外险恶相逼而来，望将善后办法切实研求，速定方针，随时与政府会商妥定，各负责任，使国家得以安全，不致立见倾覆，幸盼曷极！”

这时候，全国各方面一致提出以袁退位为解决时局的主要条件。到沪国会议员二百五十六人联名通电，声明背叛国家的人没有与西南议和的资格。唐绍仪通电骂袁丧尽廉耻。张謇写信给徐世昌，叫他劝袁退位以平民忿。伍廷芳劝袁退位以求灵魂的安乐。除了极少数帝制派和主战分子外，甚至北洋军阀也纷纷电请退位。在此情况下，袁对退位问题终于不能避而不谈，他就假口保持国家安全，先筹善后办法，把这个问题拖延下去，这正是他在民国元年假口维持北方秩序不肯南下就职的老一套做法。他把退位问题和筹商善后推到南京会议解决，一面却利用召集南京会议三个主角的相互矛盾，使这个问题不能得到解决。

事实上，在南京会议召开的时期，袁暗中正在摆布天门阵，命梁士诒负责赶筹军费，命曹汝霖许日本以优厚条件交换政治借款。他拟定了一个“征湘、定陕、固鲁”的计划，这个计划的内容是：派倪嗣冲为征湘统帅，事定后调王占元督理湖南军务，即以倪继任督理湖北军务；派雷震春由河南进攻陕西；调开首鼠两端的靳云鹏，派张怀芝继任督理山东军务，对山东民军进行“讨伐”。另一方面，他用督理江苏军务的位置引诱张勋为他效忠，拟调冯国璋为征滇总司令或内阁总理，以除心腹之患。这是他分化南京会议，击破冯的阴谋，并准备向西南护国军再度发动大攻势的政治策略和军事计划。

南京会议原定于五月十五日召开。由于各省代表没有到齐，直到十八日才举行第一次会议，参加会议的有奉天、吉林、黑龙江、直隶、山东、河南、江西、安徽、湖南、湖北、福建、山西、察哈尔、热河、绥远十五省区和上海、徐州、蚌埠等地区的军阀代表二十余人。山东代表丁世峄在会议上首先提出袁氏必须退位，这个建议是得到冯的暗中支持的。湖南代表陈裔时首先附和，各省代表也都没有相反的意见。袁退位问题在第一次会议上虽然没有提付表决，但已占有极大优势。不料当天晚上，倪嗣冲忽然带领卫队三营赶到南京，就使南京的空气顿然紧张起来。倪原已派裴景福为出席代表，他赶到南京是奉了哀的密令来监视会议的。他是唯一拥护袁的主战分子，正像清政府末年的良弼一样，想把南京会议改变为鼓动战争的会议，借以挽救北洋派解体和袁退位的危机。

倪出席了十九日的第二次会议。他首先发言，主张维持袁的总统地位。丁世峄表示反对，湖南代表陈裔时、湖北代表冯篔、江西代表何恩溥先后发言，都站在丁的一边。倪就回过头来问丁：“你是不是靳将军的代表？靳将军是拥护中央的，你为什么却私通南方？”（此时靳尚未被撤职）陈裔时代丁解释说：“不是不拥护中央，君子爱人以德。”冯篔、何恩溥也都随声附和说：“主张退位并不等于反对袁总统，而是为袁总统着想。”这些话气得倪脸上青筋暴起，几乎要和他们争吵起来，后由担任主席的冯调停其间，才把讨论的范围引入到“能战始能言和”的方面。

在这次会议上，张勋代表万绳栻也支持倪的意见，反对袁退位，因此，以前同意袁退位的代表都不敢发言。关于备战的问题，倪与万绳栻询问各省能够出兵多少，山东、江西和两湖代表都不发言，同样也作不出决定来。

二十日举行第三次会议，冯首先声明：“关于退位问题，本会充权表决，应召集国会来讨论决定。”大家一致赞成，但又提不出召集国会的具体办法来。通过二十一日的第四次会议和二十二日的第五次会议，才决定采取由丁世峄提议而为冯所赞同的办法，通电邀请西南独立五省派代表参加南京会议，解决总统问题。

倪嗣冲根本是反对与西南五省代表坐在一张桌子上进行讨论的。同时，张勋想赶走冯而取得督理江苏军务一席，因此与倪嗣冲采取一致态度反对冯的意见。五月二十五日，张、倪两人发表联名通电说：“此次江宁之会，冯上将军提出三项问题，业经各代表依次宣言，皆以拥护中央、保存元首为宗旨，是退位问题已属无可讨论。且由冯上将军主张，欲求和平，非以武力为准备不可。所有应备军旅饷项，并经各代表预先分别担任。冯上将军并以前敌自认，可钦可感。惟湖南代表有爱人以德之言，迨经详加辩诘，则亦无词置对。不意第四次会议时，鲁、湘、鄂、赣诸代表竟于议案范围外轻遽发言，或以外人逼胁为言，或以用兵困难为说，几将公决铁案一概抹煞，显见受人愚弄，与南方诸省同其声调，必非该本省长官所授本意。该代表等实属害群之马，允当鸣鼓而攻。……即使南方诸省派代表到宁与议，亦当一意坚持，如不听从，即以兵戎相见。”这个电报完全歪曲了南京会议的真实情况，把解决总统问题

的政治会议转变为准备武力对付西南的军事会议，并把冯说成是个自告奋勇的主战派。

二十八日，张勋以个人名义发表戡电，列举各省出兵的数字，他自己愿出三万，据说奉天可出两万，河南、安徽各出一万，合计其他各省共可出兵十余万人。军费由各省分别摊认。他自告奋勇地说：“督师之任，职务重大，励虽不敏，愿任其难。”他认为按照他的计划进行，就不难“一鼓荡平，灭此朝食”。

自张、倪的会衔“有”电和张勋的戡电发表后，北方战争的空气压倒了和平的空气，袁喜出望外地电召张勋到北京商讨进攻西南的问题，并命倪嗣冲到汉口组织征湘司令部。西南五省通电拒绝参加南京会议。冯国璋宣告保境息民，结束南京会议。