1999年,居民丙的父亲甲购买了一套公房（以下简称“案涉房屋”）并办理了登记手续，案涉房屋所有权证和国有土地使用证均办理在甲名下。2009年，甲将该房屋转让给乙并办理了房屋所有权转移登记，但未办理相应的国有土地使用权转移登记。2013年甲去世。2015年，丙又从乙处购买了案涉房屋，并办理了房屋所有权转移登记，但仍未办理国有土地使用权转移登记，且丙未获得权利人为甲的国有土地使用证原件。2017年3月，丙向所在地不动产登记机构申请办理房地一体的不动产权属证书。由于丙未提供国有土地使用证，且案涉房屋登记的国有土地使用权人仍为甲，房、地权利人不一致，登记机构告知不符合办理登记条件。

2017年11月，丙向登记机构提交了《请求办理国有土地使用证申请书》及有关证据。为此，登记机构召开专题会议进行研究，形成如下处理意见：（1）当事人如能提交原权利人国有土地使用证，可根据省政府办公厅下发的《关于进一步做好不动产登记工作的通知》（X政办发【2017】39号，以下简称“39号文”）直接办理登记；（2）当事人如不能提交原权利人国有土地使用证，须所有当事人共同到登记机构申请，确认同意国有土地使用权转移给申请人后办理登记。随后，登记机构书面通知丙上述意见，并告知其通过公证或法院确权取得国有土地使用权的继承权并形成房地主体一致后，登记机构再收取房地权属来源材料，依法公告注销原国有土地使用证，此后即可办理不动产登记。丙认为，登记机构的答复与法律中房地权利同步转移的规定相抵触，属于不履行法定职责，遂于2018年4月向区人民法院提起行政诉讼。登记机构认为，丙的情况属于存在尚未解决的权属争议情形，不符合登记受理条件，其登记程序一直未启动，不存在行政不作为。

一审法院经审理认为，案涉房屋原系甲的合法财产，甲将其转让给乙，乙又将其转移登记至丙，丙已取得案涉房屋的所有权。根据《城市房地产管理法》及原《物权法》等规定，地上房屋等建筑物及附着物与土地使用权应一并处分，不允许出现建筑物所有权处分后仍继续单独保留原建筑物占用范围内土地使用权的情况；丙取得涉案房屋所有权后应依法认可其同时取得了案涉房屋占用范围内的土地使用权；丙虽与原权利人甲系父子关系，但其通过买卖取得案涉房屋所有权与继承法律关系无关；本案不存在尚未解决的权属争议。综上，登记机构答复增设了案涉房屋的不动产登记条件，不当增加了申请人义务，丙请求其履行办理不动产权属证书法定职责的理由成立。随后，一审法院判决：责令登记机构于60日内履行为丙办理案涉房屋不动产权属证书的法定职责。登记机构不服，提起上诉。

疑 惑

01

对于房、地权利主体不一致的，可否由房屋所有权人单方申请房地一体的不动产登记？

02

房屋与土地权利主体不一致的，可否在登记中直接公告注销已有土地使用权证？

问题解惑

实践中，各地不动产登记机构在处理房屋和土地权利主体不一致的问题时，针对土地使用证遗失、无法联系到证载土地权利人或证载土地权利人不配合的情形，从便民利民的角度，探索出了一些办法。例如，根据房屋所有权人的申请，主动核实有关情况，收回两证后办理登记；无法提供原土地使用证的，经审核权属变动关系清晰且无争议的，由登记机构依法公告并注销国有土地使用证后，办理权利主体一致的不动产登记。2021年1月，自然资源部下发的《关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（自然资发【2021】1号，以下简称“1号文”）提出，因房屋所有权多次转移、土地使用权未同步转移导致房屋、土地权利主体不一致的，经核实权属关系清晰且无争议的，可以根据规定程序由房屋所有权人单方申请办理房地权利主体一致的不动产登记。

本案中，登记机构的做法从法律制度及现行登记程序来看，并没有大问题。但从解决历史遗留问题的角度看，确实给申请人带来了不便，而且甲的国有土地使用证情况及土地权属变动是否清晰完全可通过登记簿记载内容查明。

从我国法律规定看，房屋所有权及土地使用权主体应当保持一致。《城市房地产管理法》第32条规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。《民法典》第357条规定，建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。由此可见，当房屋等建筑物因转让等处分形式发生权利主体变更时，该建筑物占用范围内的土地使用权主体应相应变更。对于房、地均已登记发证，因房屋转移而土地未同步转移导致房、地权利主体不一致的，在无权属争议的前提下，不应通过繁杂的法律程序完善每次权属变动手续以实现房地权利主体一致后再办理房地一体登记，而应通过公告注销原土地证后办理房地一体的不动产登记。这是历史遗留问题处理实践中常用的方式，39号文也部分认同该方式。

本案中，丙取得了案涉房屋所有权，应依法认可其同时取得案涉房屋占用范围内的土地使用权。对此，一、二审法院也一致认可。在此情形下，通过公告注销甲的国有土地使用证后直接为丙办理房地一体的不动产登记没有问题。但是，在实践中，房、地权利主体不一致的情形非常复杂，有的国企改革资产处置中文件明确规定了房、地分属不同权利主体，有的转让协议及评估报告中明确了房地分离，还有的房屋所占土地未独立分宗等。对此，有的地方也限定了单方申请和公告注销土地使用证的适用条件和范围，明确限定为“国有土地上的成套住宅”，而1号文的适用范围也是“国有土地上已经出售的城镇住宅”。因此，对于实践中非成套住宅或有明确协议房地分别转让、涉及需要分宗处置的情形等，不能适用公告注销土地证方式处理，仍应先明确土地归属后再办理房地一体登记。

本案二审法院认为，丙系通过合法转让取得了案涉房屋所有权，房屋权属来源清晰，由于未同步办理国有土地使用证，且原权利人已经死亡，不动产统一登记后已将房屋所有权登记与国有土地使用权登记予以整合，登记机构应履行办理不动产登记法定职责；登记机构会议纪要中的处理意见明显不符合《不动产登记暂行条例》中保护权利人合法权益的立法精神和立法目的；原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理得当。二审法院遂于2018年11月驳回上诉，维持原判。

本案判决反映了司法机关对不动产登记中房、地权利主体不一致等历史遗留问题处理的思路，但认定登记机构不履行法定登记职责确实有失公允。毕竟这是历史形成的问题，在没有明确法律法规及政策依据的情况下，让登记机构承担过多责任，缺乏合理性，但这也从另一角度为不动产登记机构大胆解决历史遗留问题提供了支撑。登记机构应根据情况区别对待，在权属关系变动脉络清晰、无争议且无查封和抵押等权利限制时，应尽量为当事人扫除障碍，实事求是地解决房地权利主体分离的实际问题。

作者单位：自然资源部不动产登记中心