行政相对人，指在行政法律关系中与行政主体相对应一方的公民、法人和其他组织。例如，在药品监督管理关系只，药品监督管理机关是行政主体，药品生产、经营、使用单位就是行政相对人；在工商管理关系中，工商机关就是行政主体，而作为工商管理对象的企业、个体工商户及其他经营主体就是行政相对人。在我国，行政相对人与行政主体是行政法学中两个相对应的慨念，不是行政法律规范中的专门法律术语，但如同需要行政主体慨念以明确其行政职能主体身份和地位一样，也需要行政相对人慨念以明确与行政主体相对应的另一方当事人。

一、行政相对人的特点

行政相对人是行政法律关系中不具有行政职责和行政职务身份的一方当事人，行政相对人与行政主体的相对性之一，就是二者的法律身份及其权利义务内容在法律性质上的差别。行政相对人所包括的公民、法人和其他组织的法律身份和被管理者的法律地位角度去界定的。行政相对人的法律地位表明其是人身权、财产权等权利义务主体而非行政职权主体，并接受行政主体的行政职能管理。因此，行政相对人只存在于外部行政法律关系中。

行政相对人是与行政主体之间具有特定行政法律关系的人，即行政相对人是行政主体行使行政职权行为所针对的人。行政相对人与行政主体相对性的另一个特点，就是行政相对人已进入某个行政法律关系中，成为该行政法律关系中与行政主体相对应的被管理方当事人。行政相对人所应具有的普通公民，法人或者其他组织地位与身份，只解决了可以成为行政相对人的资格问题，但并未解决现实生活中某项行政行为的行政相对人到底应当是谁的问题。比如，从行政相对人的法律地位与身份资格上讲，所有公民都可以是公安机关实施治安管理的相对人，但在公安机关实施的某个治安管理行为中，只有该行为所指向的公民是该管理行为及其所形成的管理关系中的相对人，而其他公民就不是该项治安管理法律关系相对人。因此，行政相对人是行政法律关系中与行政主体相对应的一方当事人。

行政相对人是行政管理中被管理一方的当事人，包括公民、法人和其他组织。由于行政管理的领域广泛，行政管理的对象也很复杂，既包括公民个人，也包括各种组织，因而可以成为行政相对方当事人的有公民、法人及其他组织。

二、行政相对人的参与权之界定和意义

行政相对人的参与权是行政相对人的一项程序性权利，是指受行政权力影响的个人或组织有权参与行政权力主体做出行政行为的过程，以保证自己的合法权益。具体来说，如通过听证会、论证会等形式参与决策的制定、参与与自身有利害关系的具体行政行为的决定等等。“现代行政程序的中心理念就是，改变传统行政法中行政相对人一味被支配的被动地位，赋予行政相对人各种程序性权利，通过行政程序公开、行政相对人的参与，产生实体结果，通过程序正义吸收不满，最大限度地实现公正”。

我国法学家认为公众参与的价值在于：“第一，公众参与有利于公民、法人或者其他组织在具体行政行为中，维护自己的合法权益，防止行政机关单方面对自己做出不利的处理，侵犯其合法权益。第二，公众参与有利于行政相对人对行政决策、行政决定的理解，从而有助于消除行政决策、行政决定在执行中的障碍，保证行政决策、行政决定的顺利贯彻执行。第三，公众参与有利于消除歧视、偏袒，保障社会公正。第四，公众参与有利于加强对行政权力行使的监督，防止腐败。第五，公众参与有利于加强公民的主体意识，健全公民的人格。第六，公众参与有利于为国家行政权力向社会转移，推动公民社会的发展创造条件”。从反面说，每个人或任何一个人的权利和利益，只有当有关的人本人能够并习惯于捍卫它们时，才能免于被忽视。强调行政相对人的参与权，有利于行政权力目标的实现。对行政相对人来说，通过行使参与权，保护自己的合法权益，以“直接民主”的方式弥补了“间接民主”——代议制的不足；对行政权力主体来说，由于行政相对人的介入，可以获得多元信息，提高决策、决定质量；避免抵触情绪，更易决策、决定执行。

三、行政参与权的保障

行政相对人实现参与权虽然不是其参与行政程序的目的，但是没有行政参与权，行政相对人在法律上的实体权利难以获得切实保障。对行政相对人参与权的法律保障，我们可以从以下几个方面作进一步的思考：

（一）通过立法细化宪法规定的行政参与权

宪法为一国之基本法，既规定了国家的权力，也确认了公民的权利。但是，由于宪法本身的原则性、纲领性决定了其所确认的公民权利缺乏可操作性。如我国现行宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。……由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”宪法这一规定确认的公民在行政程序上的参与权利至少有申诉权、控告权、检举权、行政赔偿请求权。除行政赔偿请求权外，申诉权、控告权、检举权可以说至今仍无法律的细则化规定，也就是说，在现行宪法公布实施近20年了，对于公民来说这些行政参与权仍然是纸上的权利。

所以，通过立法保障行政相对人的参与权，首先要正确认识宪法规范所包含的宪政思想，不折不扣地通过立法将其释放出来。其次，行政程序立法中有关行政相对人参与权程序规范的设计，应当具有正当性，便利于行政相对人行使行政参与权。

（二）通过法治提升对行政参与权程序保障的认识

法治的基本内容是制约权力、保障权利。虽然我们将“法治国家”写进了现行宪法，但是我们对法治的认识并没有产生同步效应。目前对法治的误读相当严重，尤其是各级国家机关的工作人员。许多国家机关工作人员将法治理解为依法而治，将法视为实现国家权力的一种工具，只注重结果，而不关注公民的权利是否受到不利影响。在这样的法律认知背景下，公民便成为国家权力支配的客体；既为国家权力支配的客体，就无所谓权利的确认与保障。这种思想观念可能是我们推进法治的最大障碍。行政程序法被视为一国步入法治的重要标志之一，如果我们对法治的认识仍然没有质的提升，那么行政程序立法不可能充分重视对行政相对人参与权利的保障。

通过法治提升对行政参与权的程序保障的认识，我们应当关注如下几个方面的问题：（1）将法治的基本内容通过行之有效的管道输入国家机关工作人员的思想意识中，成为其法律意识的内核。（2）将法治的基本内容溶解于行政程序法的具体法律规范之中，使行政程序法律规范神形合一。从法理学角度分析，任何一个法律规范的背后都有一定的法律思想所支撑，而法律思想的科学与否直接决定了法律规范的科学性，进而决定其可行性。过去我们的某些立法在调整国家与个人之间关系时，仍无法摆脱人治、专制思想的束缚，产生了不少背离法治思想的法律规范。（3）将法治的基本内容晓喻社会民众，提高公民的权利主体意识。法治所要规范的不是公民而是国家机关及其工作人员行使职权的行为，简言之，法治是治官而不是治民。公民依法行使权利是治官的最大力量。因此，对于一切通过现行法律挑战国家权力行为的合法性都应当得到法律的支持。从这个意义上说，公民拥有坚定的权利主体意识确实是现代法治社会立足之根本。

（三）通过救济保障行政相对人切实行使参与权

“不能救济的权利不是权利”。由于我们对程序性质的认识长期存有偏差，“重实体、轻程序”的法律思想导致我们对公民程序权利的轻视、淡漠，相应的法律保障机制也不尽完善。公民许多程序权利被侵犯不能单独提起法律救济，而只能在对行政主体的行政行为提直救济时，作为一个否认行政行为合法性的理由附带提出。在行政程序法中，行政相对人的行政参与权虽然是一种程序权利，但行政相对人行使此程序权利，不仅为了确保其行政法上的实体权利，同时还具有制约行政权、形成接受不利决定心理基础的功能。显然，后者的功能已经脱离了行政相对人的行政实体权利而独立存在。这种独立存在的程序权利是其获得法律救济的基础。

（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）