中国社会治理评价指标体系一社会管理和社会治理社会管理创新是从中央到地方各级党委和政府的重大任务。2011年中共中央党校举办了以“社会管理创新”为主题的省部级主要领导专题研讨班，胡锦涛同志就社会管理创新发表了重要讲话。这表明，社会管理创新得到了前所未有的重视，成为中国现阶段治理改革的重点内容。什么是社会管理？这是一个极具中国特色的政治词语，在英文中找不到合适的翻译。狭义地说，社会管理是政府依法对社会事务、社会组织和社会生活的规范和管理。从中央领导和中央文件对社会管理的论述来看，社会管理的内容极其广泛，包括社会公正、公共治安、社会稳定、社会诚信、利益协调、社会保障、社会服务、公众参与、社会自治、社会救助、食品安全、应急管理、城市管理、社区治理，以及社会组织的培育和管理等。由此可见，社会管理事实上成为除工商管理和行政管理之外政府对其他社会事务的管理行为。换言之，中国的社会管理是除了经济管理和行政管理之外的社会治理。1998年的《国务院机构改革方案》首次明确提出“社会管理”的概念，把政府的基本职能界定为“宏观调控、社会管理和公共服务”。此后，社会管理日益受到中共中央和中国政府的重视。中国共产党十六大和十七大相继对社会管理作出了论述。

2010年的中国共产党十七届五中全会，就“加强和创新社会管理”进行了重点阐述和部署。本次全会通过的决议强调指出，要“按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设。完善法律法规和政策，健全基层管理和服务体系，加强和改进基层党组织工作，发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力”为什么要将治理改革的重点转向社会领域？这与改革开放的历史任务和逻辑进程相关。在改革开放初期，我国面临的主要问题是经济落后，国家贫穷，行政效率低下，法制不健全。换言之，当时面临的主要任务是经济治理和政府治理。经过30多年的改革开放，中国的经济迅速发展，人民生活水平极大地改善，行政效率明显提高，法制体系基本确立。同时，随着市场经济的确立，以及工业化和城市化进程的加速，政府职能发生了重大转变，社会组织或民间组织大量涌现，传统的单位体制发生重大变化，户籍制度开始变动，流动人口迅速增加。所有这些都导致新的社会事务大量产生，新的社会问题开始出现，社会稳定受到严重挑战，社会领域的治理危机开始出现。加强和完善社会治理便日益成为中国政府的一项紧迫任务。

社会治理包括社会管理和社会自治。温家宝在全国民政工作会议上明确指出，要准确把握社会发展的趋势，构建政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制，最大限度地调动各方面的积极性，激发社会活力。这实际上为中国的社会管理和社会治理改革指明了原则和方向。社会管理的主体是公共权力部门，它实际上是一种政府行为，是政府的重要职能。社会自治是人民群众对基层公共事务的自我管理，其管理主体是社会组织或民间组织，它是一种非政府行为，是基层民主的重要实现形式。社会管理与社会自治是社会治理的两种基本形式，是一体之两翼。对于国家的长治久安和良好的社会治理而言，两者相辅相成，不可或缺。片面强调政府的社会管理而忽视社会自治，就会造成公共权力过度扩张，损害公民的基本民主权利。反之，片面强调社会自治而忽视政府管理，就会带来社会秩序的失控，影响社会稳定。正是基于这样的逻辑，我们将社会治理作为评估的主体，力图将政府的社会管理和公民的社会自治行为一并纳入我们评估的范围。近年来，中国政府首先是在社会领域进行了一系列制度建设和制度创新，特别是建立和完善权益保护机制、利益协调机制、社会保障机制、公共安全机制、社会稳定机制、公共服务机制、应急管理机制、基层治理机制、社会自治机制。

其次是出台了一系列政策，扩大公共服务的范围，提升公共服务的质量，提高社会保障的水平，推进基层群众的社会自治。所有这些社会治理改革的直接目标，就是消解日益增多的社会冲突，维护社会秩序和稳定，从而保障和改善民生。二社会治理评估的目的与原则开展社会管理和社会治理状况评估的根本目的，是维护社会稳定，改善民生福利，推进民主治理。具体地说，一是为了引导社会管理创新和社会治理改革的正确方向。设置科学合理的社会治理评估指标，有利于纠正重政府管制轻公共服务、重政府统治轻社会自治、重社会稳定轻公民参与的偏差，实现管制与服务、统治与自治、政府与民间、维稳与维权之间的平衡。二是为了认清社会管理和社会治理中存在的问题，寻找社会建设和社会发展的薄弱环节，及时调整政府的社会政策，从而改善社会管理和社会治理。三是为了发现社会管理创新和社会治理改革中的先进案例和榜样，及时推广社会管理和社会治理的创新经验，从整体上提高国家的社会治理水平。为了实现上述目标，社会治理评估应当遵循以下几个重要原则。首先，应当既立足我国改革开放的实践，又充分借鉴国际上的治理评估经验。我国的社会治理改革要形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，这使得我国的社会治理必然具有自己的特色。

各地在加强和创新社会管理方面进行了积极的探索，积累了不少经验，同时也开发出了不少与社会治理相关的评价指标体系。这些都为研制社会治理评价指标体系提供了宝贵的资源。但是，社会治理有着共同的规律和共同的追求，每个国家都强调透明、参与、包容、公平、信任、和谐。中国的社会治理评价指标体系也应当反映这些人类共同的规律和价值。一些国家和国际组织在公共治理评估方面比我们先行一步，已经创立了不少公共治理评估指标体系并且进行了实际测评应用，积累了不少有价值的经验。这些都可供我们学习借鉴。其次，我国的社会治理评估指标体系，既要反映政府管理社会的水平和进展，也要体现社会自治的水平和成就；既要紧紧围绕党和政府的大政方针和战略部署，突出政府社会管理的重点，又要关注社会治理的其他重要内容。党和政府与社会治理相关的重大政策和部署，如科学发展、和谐社会、小康社会建设、服务型政府建设等，都应当在社会治理指标体系中有所体现。同时，社会治理评估指标体系也应当反映基层群众的自治水平和公民社会的发育程度，特别是居民自治、社会协同和公众参与的现状。再次，研制社会治理评估指标体系应当吸收治理评估指标设计的先进理念，符合科学性的要求。

国际社会在治理评估指标设计方面已经创造了一些先进的理念，这些先进理念应当在社会治理评估指标体系中得到体现。具体地说，在社会治理评估指标体系中，既要有结果指标，也要有投入指标和过程指标；既要有客观指标，也要有主观指标。指标体系的设置应当体现低收入人群优先和性别敏感意识；体现促进社会融合、社会公正、激发权能的理念；反映人们为消除社会排斥、社会歧视、社会贫困、社会冷漠、社会对立等而作出的努力。要把重点放在测量社会治理的现状，但也要有适当数量的指标体现社会治理的前景和未来。最后，社会治理评估指标体系必须具有简便性、实用性和可操作性。社会治理评估指标体系的内容必须简单明了、重点突出、目标明确，唯有如此才能真实地反映社会治理的实际状况。社会治理评估的指标和标准的设置应当具有高度的综合性并避免重复和交叉，力求全面和准 确地反映社会治理的实际状况和真实水平。主观指标和客观指标的比例要适当，既要避免因 主观因素过多而导致失真，又要注意客观指标的可获得性和可靠性。所有用以测评的数据必 须是公开的、容易获得的，从而使得整个评价指标体系具有可行性。 三中国社会治理评价指标体系的构建 中国社会治理评价指标体系包括1 个一级指标即中国社会治理指数（China Social Governance Index，CSGI），6 个二级指标即人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、 公共安全和社会参与，以及35 个三级指标。

在三级指标中，客观指标有28 个，主观指标有 个二级指标作为6个评价维度，构成了中国社会治理评价指标体系基本框架的6 支柱。维护稳定、改善民生、实现社会和谐，是各级党委和政府加强和创新社会管理的基本目标。上述6 个方面的二级指标，高度综合地反映了这些基本目标，体现了民主、法治、公 平、正义、稳定、参与、透明、自治等社会治理的重要价值和理念，引领着社会管理创新的 发展方向。 人类发展。人类发展指标反映着人类的生存和发展状况。它来自联合国人类发展报告所提出 的人类发展的先进理念 。社会治理状况的好坏直接反映在一定空间范围内居住的人口的生存和发展状况与生活质量高低上。课题组在借鉴联合国人类发展指数测量指标的基础上，选 取了4 个指标来衡量人类发展状况：人均可支配收入、平均受教育年限、平均预期寿命、居 民幸福感。人均可支配收入是反映经济发展水平和居民生活水平的综合指数。发展经济和改 善民生的成果最终要在人均可支配收入水平上体现出来。平均受教育年限反映着国民的文化 素质水平，不同受教育年限人口在就业、创业、获得外部帮助与服务的能力及机会方面存在 重大差别。平均预期寿命则是人类生活质量最直接的体现。

健康长寿是人们拥有好工作、好 收入、好环境、好心情、好身体的直接反映，社会建设和社会管理的最终成果要通过人们的 平均预期寿命来体现。居民幸福感指标则是居民对自身生存和发展状况的主观评价指标，它 与衡量人类发展状况的客观指标构成了一种相互补充和印证的关系。我们用居民对自身工作、 收入、居住环境、身心状况满意度等指标来衡量居民幸福感。 社会公平。社会治理状况好坏的一个重要标志是社会的公平正义程度。可以用5 个指标来测 量社会公平程度：城乡居民收入比、基尼系数、高中阶段毕业生的性别比系数、县处级以上 党政正职领导干部中女干部比重、居民公平感。城乡居民收入比和基尼系数这两项指标反映 了不同阶层和城乡居民之间收入分配公平程度，可以为我们衡量城乡居民人均可支配收入差 别和不同阶层居民收入分配差异化程度提供标准。城乡居民人均收入水平差异和不同收入群 体收入差异程度影响着人们把握机会自由选择的能力，是衡量社会公平的重要指标。高中阶 段毕业生性别比系数和县处级以上党政正职领导干部中女干部比重反映了在受教育机会和参 与社会政策决策机会以及相应的文化能力和社会参与能力方面的性别平等程度。性别平等是 社会公平的一个重要组成部分。

受教育机会是文化能力的一个重要来源，它对于增加就业机 会和提高收入水平至关重要。在从小学到初中的义务教育阶段，男女两性在受教育机会上差 别尚不明显，接受高中阶段教育后再接受大学教育的机会大大增加。而能否接受非义务教育 的高中阶段教育并顺利毕业对于妇女的发展和性别平等具有关键的意义。县处级以上党政正 职领导干部是社会管理中的重要决策主体，县处级以上党政正职领导干部中女干部比重是衡 量性别平等和性别赋权的一个关键指标。居民的公平感则反映了居民对收入分配的公平程度、 向上的社会流动机会的平等程度、社会权利的平等程度、社会交往中有无社会歧视和社会排 斥现象的亲身感受和主观评价。 公共服务。人类生存和发展条件的改善主要依靠社会公共服务来实现。社会治理状况的好坏 与社会公共服务的数量、质量和公平分配有着密切的关系。公共服务评价维度反映了公共服 务供给的数量、质量、公平分配情况以及居民对公共服务的满意程度评价。可以用六个指标 来衡量公共服务状况：人均基本公共服务支出、基本公共服务支出占财政总支出比重、人均 公共服务设施指数、一站式服务普及率、失业率、居民对公共服务的满意度。人均基本公共 服务支出和基本公共服务支出占公共支出比重这两项指标属于投入性指标，有助于衡量各级 政府在改善民生方面的实际努力程度。

人均公共服务设施指数是对人均医院床位数、人均公 共图书数量、人均公共体育设施数量等公共服务设施数量的一个综合计量，反映了政府在社 会基础设施建设方面的努力程度和公民可以享受的公共服务产品的状况。一站式服务普及率 指标则反映了居民在就近享受政府提供的各项公共服务方面的可及性和便捷性。失业率指标 反映了政府在提供就业服务和促进就业方面所取得的进展，稳定而充分的就业是社会成员获 得体面和尊严的基本条件。居民对公共服务的满意度作为一项主观指标反映了居民对社会公