“增减挂钩”政策是破解县域经济难题的“金钥匙”。如果按照每年2万亩的标准整治“空心村”，就能为县乡增收近40亿元——

破解县域经济难题的“虞城探索”

县域经济的难题，归根结底就是一句话：钱从哪里来？事要怎么办？脱贫如何干？

作为国家级贫困县的虞城，更是如此。近年来，虞城县经济社会飞速发展，城市框架不断拉大，脱贫攻坚、环境污染治理等多项民生工程投入不断增加，和这些日益增长的现实需要相比，财政收入明显不足。据该县财政局官网显示：2016年年初，一般债务余额为9.32亿元，专项债务余额为2.23亿元，共计11.55亿元；2017年年初，一般债务余额为9.2亿元，专项债务余额为3.1亿元，共计12.3亿元。

那么，这个日益扩大的资金缺口如何补？能否找到一条路径，在财政投入逐年增加的前提下，实现收支平衡或者略有盈余？这是一个事关县域经济高质量发展的宏观课题。

宏观课题的破题重任自然需要宏观经济调控部门承担。先后在中国人民银行柘城县、宁陵县、虞城县支行已担任20余年行长的裴学良，多年来十分注重金融支持县域经济发展和脱贫攻坚问题的研究。对于县委、县政府交给的这样一个重任，他举全行之力，历经近一年调研，找出了一条既符合国家政策和经济规律，又切实可行的“农以地为主”的破解之策——

在牢牢守住耕地红线前提下，用足用活国家土地“增减挂钩”政策，鼓励乡村审时度势，从“点”上着力，规模化治理“空心村”，把整治出的多余土地指标通过公共资源交易平台进行交易，获得的收入由县、乡、村统筹分配。

“空心村”定“点”

虞城县大侯乡任楼村是一个仅有一个自然村的行政村，全村有人口2700多人，3800多亩耕地，村盘东西长2公里，占地1500亩。

任楼村村委会主任任开金打比方说，全村人均住宅面积半亩多，有的“院子里面能跑马”。

同样在大侯乡，与任楼村相隔不到2公里的法华寺村，更是名副其实的“空心村”。法华寺村有金庄、杜庄、法华寺、朱庄4个自然村，其中，金庄村仅剩一户居民，杜庄村四分之三的房屋空置，很多院子墙倒屋塌。

“空心村”是城乡一体化持续推进过程中的必然产物。裴学良说，随着农村人口向城镇转移速度加快以及外出务工人口的持续增加，许多农民到县城或市区购房，还有一些人到交通便利的地方聚居或经商，原有村庄留下大面积的空闲住宅和旧房老屋，形成“空心村”。

黄冢乡秦楼村也是一个比较典型的“空心村”。全村有5个自然村2500人，耕地3800亩，村盘1000多亩。其中，160多人的骆庄自然村，村盘占地100多亩，但如今在村里居住的不到70人。

比秦楼村更“空”的是该乡王老家村。该村处于虞城最东南，东西狭长1000多米，出村再向东10米，就是夏邑县中峰乡地界。全村400多户1480多人，耕地1850亩，村盘800多亩。荒坑连荒坑，空院挨空院，这是该村最鲜明的特征。

从2017年2月份以来，中国人民银行虞城县支行就集全行之力对虞城县“空心村”问题进行调研。从调研情况来看，全县25个乡（镇）共有601个行政村，2000多个村盘平均占地200亩以上的自然村，其中，30%左右是标准“空心村”，10%以上是整治条件完全成熟的典型“空心村”。

裴学良说，通过整治和科学规划安置，每个乡镇最少可腾出不低于1500亩耕地，如果考虑时间因素，2018年整治出2万亩用于“增减挂钩”的土地完全不是问题。如果从长期考虑，全县40万亩村盘，可以整治出20万亩耕地，后效不可估量。

把难事办好的“摘熟”思路

“空心村”成因复杂，影响治理的因素多。闻集乡乡长刘运勇说，“空心村”大多是历史遗留问题造成的，牵涉到千家万户的利益，整治难度较大。实际情况确实如此。

政策执行层面导致“搬拆不对称”。新农村建设以及随后开展的新型农村社区建设，对改善农村居住条件和生活环境确实起到了极大推动作用，但是“搬新不拆旧”问题大量存在。

改善居住条件的“后遗症”。2013年12月，中央城镇化工作会议提出，推进城镇化的首要任务就是农业转移人口市民化。此后，一系列政策和制度激励，推动一部分致富能人进城落户。再者，部分村民为改善居住条件，通过自建等形式在村外公路旁建起楼房。同时，随着中心集镇建设步伐加快，大量村民外迁，“空心村”问题日趋严重。

就杜庄村分析，因为离该村不到500米，就是紧邻虞（城）夏（邑）公路可安置近万人的淮扬社区，该村搬到社区和在公路附近居住的占40%，在县城置业居住和常年在外打工的占30%，还有一部分村民举家外迁，仅留有七八十岁恋旧的独居老人看守院落。

这种“空心村”就属于治理条件成熟的。裴学良说，在这里居住生活质量难以保障，如果要实现水、电、路等全要素保障，无疑会极大增加财政投入，甚至造成浪费。如今，杜庄村和金庄村村里道路已基本毁坏，如果重修，没有三四十万元下不来；如果修了，没人走，更没劳动力维护，坏得更快。

虞城县副县长班春丽说，“柿子先捡熟地摘”，其实就是因事、因时制宜的科学方法。在调查研究的基础上，不搞“一刀切”，更不“撒胡椒面”，就能够集中精力推进并有效减少工作阻力。

任楼村就属于“摘熟”实践比较成功的村。该村这两年已经整治出了100多亩耕地，今年，还要整治出30多亩。任楼村除“空心村”占地外，还有1500多亩低效废闲地，全村整治出高效良田的潜力非常大。

班春丽认为，好思路还必须要有好的村领导班子和有效的奖补机制这两个支撑，才会有好效果。

任楼村是“五好”党支部，班子威信高。任开金说，当干部只有不沾光，群众才会信服你。“空心村”治理，琐碎事太多，再难解的事，只要村干部两边端平，话落就是理。

张集镇已经治理了50亩“空心村”。该镇党委书记任圣义说，“人叫人动人不动，奖补调动积极性”，加大奖补力度，能够提高群众获得感，减少村干部工作阻力。

吃透用足“工业反哺农业”政策

“脱贫攻坚需要钱，基础设施建设需要钱，作为一个传统农区，钱从哪里来？”裴学良感慨地说，很多乡镇领导不止一次地问他这个问题，其实答案很简单，就是“钱从地里来！”

那么，2万亩是个什么概念呢？

2017年9月27日，《中国国土资源报》刊发的《国土部增减挂钩政策成脱贫攻坚“利器”》一文中写道：2016年以来，河南省以“增减挂钩”节余指标流转为基础开展了宅基地复垦券交易，截至2017年第二季度，累计实现宅基地复垦券交易2.58万亩，交易金额49.69亿元，惠及10多个贫困县。

据此推算，一亩宅基地复垦券价值近20万元，2万亩就是近40亿元！

“增减挂钩”政策是国土资源部以超常规力度支持脱贫攻坚的有力举措。通过将整治后节余的建设用地指标调剂到城镇使用，为新型城镇化和工业化发展提供用地空间，同时为乡村振兴提供源源不断的资金支持。

“其实，‘增减挂钩’政策就是工业对农业的反哺!”裴学良说,“对国家大力支持的政策，我们为什么不能吃透用足呢？”

黄冢乡党委书记赵锐在这方面有着巨大“野心”。他说，如果2018年黄冢乡通过整治“空心村”腾出1500亩可耕地，乡、村如果每亩地能够利用10万元，这就可以全面实施脱贫攻坚项目基础设施建设配套，加快推进占地1万亩的河南航天中医产业园落地。

“这些钱就是来之于土地用之于群众。”稍岗镇党委书记毕道喜说，稍岗镇是远近闻名的工业强镇，群众有了钱就可以扩产增值，镇里有了钱就可以加快推进龙河湾十里画廊建设，描绘好乡村振兴的生态画卷。

国土资源部相关负责人曾刊文说，各地用好用活用足“增减挂钩”政策红利，在脱贫攻坚“窗口期”就会产生“四两拨千金”的效应。

2017年年底，虞城县已经成立了专门工作组，“空心村”治理正在全面铺开。相信，依托坚实的资金支撑，虞城县脱贫攻坚、教育卫生、养老医疗、生态文明建设等一系列工作就可以齐头并进，极大推动经济社会高质量发展。

来源 ：商丘日报

记者 侯国胜