“社会管理”概念的阐释与重构1杨 竞 业[摘要] “社会管理”概念常被误读，因而需要对之加以辨误和重构。社会管理不等于社会控制、 社会治安、社群管理、城市执法、社会保障或社会建设。大社会建设需要高水平的社会管理，小社 会建设需要精细化的社会管理。新型的社会管理是伴随着人类控制自然的能力的增长而使人类控制 自身的能力、控制社会的能力也获得增长的管理。社会管理具有多维而正向的时代价值。我们应当 在管理理念、管理关系和管理范型三个维度上重构“社会管理”概念。[关键词] 社会管理；社会建设；社会发展；人的发展；重构当前，我国社会存在的发展不平衡、不协调、不可持续的问题很突出，这些问题对社会管理提 出了许多新的挑战，加强社会管理的重要性和紧迫性前所未有地凸显出来。同时，人们对“什么是 社会管理”以及“如何加强社会管理”等问题不但尚未形成统一认识，而且出现了一些误读，这些 情况是不利于社会管理战略、政策的科学制定和正确实施的。对此，笔者认为有必要对“社会管理” 概念的内涵进行科学辨误和合理重构，以推进中国特色的社会管理的健康发展。一、“社会管理”概念具有具体而丰富的内涵从当下的情况来看，不少人把社会管理的内涵等同于社会控制、社会治安、社群管理、城市执 法、社会保障或社会建设。

这些理解都是颇成问题的。应当说，社会管理与这些理解的内容有关系， 但不能简单地把它们等同起来。社会管理不等于社会控制。管理有软管理和硬管理之分，前者可谓柔性管理，后者可谓强管理 或监控管理。而社会管理也可以区分为柔性管理和监控管理两类。前者强调管理中主客体之间的对 等意识、参与意识，强调对文化理念的运用、对文化传统的传承，尤其强调对人的潜能的发掘、对 人的情感的激发；后者强调管理中主客体之间的级差意识、顺从意识，强调工具理性、规则理性， 强调对人身自由的限制、对思想自由的围蔽。前者尤其重视以价值观引导人，以文化观塑造人，它 侧重于人的价值的发现、创造；后者侧重于对人的弱点的审视，对人的弊病的查处以及对人的痛处 的针砭。以此理解，社会控制指的不是柔性管理而是监控管理，它是社会管理的一个相对强化的部 分，是社会管理的高度紧张的表现。在现实中某些“问题干部”被实施“双规”，就是福柯所说的强[1]P23 制性的监控管理。因此，把社会管理等同于社会控制是片面的认识，是对社会管理的误解。 1 杨竞业，广东揭西人，武汉大学哲学学院博士生、仲恺农业工程学院人文社科系副教授，主要从事马克思主义哲学、 政治学研究。

189社会管理不等于社会治安。在市场经济发展过程中，社会上难免出现一些违法犯罪的现象，以 至有的人把加强社会管理等同于抓好社会治安。事实上，搞好社会治安，维护社会稳定，固然是社 会管理的题中应有之义，但社会管理却不全然等于抓社会治安[2]P2。社会需要治安，社会因治而安， 社会也因管而变得有秩序、有条理。显然，治理和管理有联系，但也有区别。从联系方面来看，治 理是管理的一个表现，管理在一定层面一定领域也表现为治理，因而管理中有治理，治理中也有管 理。从区别方面看，治理的重点在“治”，先“治”而后“理”，即得条理、成秩序，而“治”的类 型分为政治、法治、德治，可见，治理涵盖了政务上的治理、司法上的治理、道德上的治理。管理 的重点在“管”，从管的方式来看，它分为管教、管护、管看等；从管的宽严程度上看，它可分为“严 管”（戒严、重罚）和“宽管”（纠正、劝导）。因此，管理乃是先“管”而后“理”。当“管”的程 度被强化即高度化后，它转化为治理意义上的管制、管治和管控了；当“治”的程度被文化即人文 化、道德化后，它从政治、法治转化为文教、德治。正如人文、德育的问题始终要靠人文的手段和 道德的方式去解决那样，解决这些问题固然需要“管”，但它们更需要正确的“教”和科学的“育”， 需要具有榜样意义的身教和行教的影响、感染。

由此看来，社会管理还应有社会关爱、社会教育、 社会理解等照应“民心”的工作和照护“精神”的责任，而不能把它只当作社会治安这样一些看得 见的工作来做。社会管理不等于社群管理。“社群”是一个很宽泛的概念，它有时泛指各个阶层的社会群众，有 时指具有某些共同习俗、文化传统和社会共识的社会群体，有时指某一地域的某个族群或某一特定 人群。社会管理与社群管理具有一定的相似性，但又有本质之不同。从相似性上看，两者都要依据 律法去管理某些人群、组织，都要采取有效措施进行管理。从异质性上看，社会管理是对整个社会 系统的全面管理，社群管理虽然也涉及对社会领域的管理，但它更重于对特定的族群或人群的思想 意识、文化传统、具体行为的管理。在当代社会中，社会管理重在对各类风险的防范、应对，从而 要求建立前沿的战略管理、综观的应急管理，社群管理也将被纳入风险管理的范畴之中，而在社群、 族群或一些特殊群体中出现的利益矛盾、价值观冲突也可能演变为社会管理的重点。社会管理不等于城市执法。社会管理与城市执法具有一定的联系，但有的人把社会管理狭隘地 认作城市执法，这是颇成问题的。从地域的层面看，社会管理是超越地域局限的，它既包括城市管 理，也包括乡村管理。

无论是从城市管理，还是从乡村管理的角度来看，社会管理都不等于城市执 法。从法律的层面看，执法虽然是管理，但它只是管理的一个层面而已，因此管理不等于执法。从 社会关系的层面看，城市执法是城市管理者对城市面貌进行维护，对城市经营关系进行规范，对城 市生活秩序进行协调而形成的实践活动。而社会管理涵盖了城市管理、乡村管理以及与城乡发展、 公民生活有关的事项、事务。因此，把一定地域、一定层面或领域的法的关系的管理和调节上升为190 整个社会关系的管理和调节，这就犯了以偏概全的错误。社会管理不等于社会保障。作为战略、策略的管理，它是对“事”的谋划，是实现一定价值目 标的工具和手段。作为管理的实现方式的保障，它是趋向于管理目标的基础性存在。管理要有立足 点、支撑点，就要以保障为基础、为条件。没有一定的保障，管理可能成为空话。在这一意义上， 管理和保障是统一的。但是，有的人把社会管理等同于社会保障，这是有偏颇的。就社会保障而言， 它涵盖社会保健、社会保险、社会保护、社会救助、社会福利等内容；就社会管理而言，它既要重 视和加强社会保障的工作，又要健全和完善对社会保障的管理。不健全、不完善的社会保障需要改 革，需要加强管理以使之完善；而较为完善、形成了一定的体系和结构的社会保障也需要改革，需 要提升管理层次以使之更科学有效、更能促进社会发展。

就社会保障与社会管理的关系而言，社会 管理的覆盖面大于社会保障的覆盖面，社会管理的人民性、公益性、整体性、长期性的特点要求发 展高质量、宽领域的社会保障；社会保障的发展有赖于社会管理的增强，完善的社会管理有利于社 会保障的发展。社会管理不等于社会建设。社会建设的内涵有广义和狭义之分。广义上的“社会建设”是指经 济建设、政治建设、文化建设、社会建设、制度建设、城市建设、农村建设等。狭义上的“社会建 设”是指以社会稳定、和谐为外在目标，以人的全面发展为内在目标，以开展或推进社会服务、社 会保障、社会管理等为基本内容的社会建构活动。由此看来，在广义的“社会建设”中，并不存在 独立的“社会管理”，但社会管理贯穿在社会建设所涵盖的一些领域之中；在狭义的“社会建设”中， “社会管理”成为其一个重要组成部分。从“管理”和“建设”的质的差别来看，管理在微观上可 以理解为“建设”的一个子系统，在宏观上它却不能被理解为“建设”。这是因为，管理不能独立地 成为“建设”的一个项目、一个内容，它是内在于、渗透于建设之中的元素、分子。就社会管理和 社会建设的关系来说，前者整体地服务于后者，并为后者提供辅助性、保障性的条件，而后者为前 者提供广阔的发展空间。

大社会建设需要高水平的社会管理，小社会建设需要精细化的社会管理。 社会管理的作用在当前之所以凸显出来，乃因为它近年来跟不上社会建设的步伐，即满足不了日益 增长的经济建设的需要、日益繁重的政治建设的需要、日益高涨的文化建设的需要。通过上述辨误，“社会管理”概念的内涵可以这样来界定，即社会主体以社会的科学发展为总体 目标，以保障人的物质利益、精神利益、文化权益、政治权益为载体，以协调社会关系、规范社会 行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、维护社会稳定为任务，依据 合法的程序和合理的方式，参与社会事务的管理，推动社会事业的进步，不断促进人的健康发展、 全面发展这样一个社会建构过程。但怎样深化认识这一过程，则需要通过把握其时代价值来达到。二、“社会管理”具有多维而正向的时代价值191社会管理具有多维而正向的时代价值，这种价值是指社会管理在当代对社会发展有较大促进作 用，对社会建设有较强支撑作用，对社会进步有较好协调作用，对转变人的发展方式有范导作用等 等。它主要体现在三大方面。1.社会管理既是完善社会治理的一个链条，又是推进制度创新的一个框架社会管理是社会发展系统中的一个有机的子系统。

它所以是有机的系统，就在于它与社会治理 和制度创新是高度结合在一起的。社会管理要求完善社会治理，也要求推进制度创新，反之，只有 不断完善社会治理，不断推进制度创新，才能实现高质量、高效率的社会管理。首先，社会管理要重视对社会既有问题的治理、对潜在问题的预见以及对其采取预防性管理， 还要重视对既有改革发展成果的持续增值、科学维护和公平分配。在当代风险社会中，对前者的管 理尤其重要，仅以预防性管理来说，那些作为应对危难的防备、作为应对短缺的储备、作为应对警 情的战备都是极端重要的。对后者而言，怎样更加公正地分配好、维护好社会改革发展成果，使人 民群众满意，使共享的成果得到增值，这同样是要加强管理的。因此，社会治理比社会管理更具体 更有针对性，也更能深入时代问题和疗救社会弊政，从而更有利于完善社会管理。其次，社会管理要重视对管理制度的管理及其创新的问题。社会管理要回答人们依据什么样的 制度去管理社会的基本问题。从制度方面看，社会管理要遵循一定的制度来进行。这样一来，科学 的标准、合理的尺度在管理实践中是必不可少的。对那些阻碍发展的条条、对那些影响协调的成规， 对那些不利和谐的框框，应当破除和改革。

换言之，没有好的管理制度，社会管理是难于出成果的， 与此同时，对管理制度也要加强管理，使之与现实需要与时俱进。另一方面，对那些好的制度、已 经在实践中被证明是成功的制度或合理的规范则应当继续坚持和发展，维护好这样的好制度。在当 前，我们的社会管理在两个方向上都存在问题：一是具有科学标准、合理尺度的管理制度并不多； 二是那些初步形成的好的管理制度却不能在后续的实践中得到坚持和创新。这些情况都对社会管理 造成一定的不利影响。前一情况如尚未得到良好发展的社区管理制度、民间组织管理制度等。后一 情况如志愿服务制度，应当说，我们已经形成了较好的志愿服务制度，但在广州亚运会的志愿服务 管理上却出现了某些不统一、不规范的现象。基于上述认识，中国的社会管理应当立足当前现实，针对突出矛盾，不断创新社会管理理念思 路，创新社会管理方法手段，创新社会管理体制机制，才能完善社会治理，实现社会管理制度创新； 同时我们只有“正确总结‘中国理念’，科学概括‘中国经验’”[3]P12，才能彰显中国社会管理的时代 价值。2.社会管理既肩负着向弱势群体提供物质经济保障的责任，又承担着发展地方特色文化的使命人们向来形成了一个固有的观念，即认为社会管理是政府行政主体对社会的管理，这些主体只192 是做出台政策、协调关系、调研课题、提供参谋的工作。

至于社会管理是否向弱势群体提供物质经 济保障的问题则很少被人论及，而其是否具有发展地方特色文化的使命则更少被人注意到。这些在 认识上的缺失必然带来价值发展上的迷失。从第一层面来看，看不到社会管理所应具有的向弱势群 体提供物质经济保障的责任，就极容易使政府部门这一管理主体弱化自身的职能，同时把应有的社 会责任推诿给社会其他组织或部门，其后果造成人们对这些失责的政府部门和官员的不信任。相反， 一些中介组织或民间组织则主动承担起向弱势群体提供物质经济保障的责任，因而其逐渐获得民众 的支持和信任。与此同时，又出现这样的尴尬情况：不能给更多弱势群体提供物质经济保障的行政 机关反而限制中介组织或民间组织的活动，使后者难于获得壮大发展；而可以利用自身优势和资源 向弱势群体提供某些物质经济保障的中介组织或民间组织在受到一定限制发展的条件下，它要么弱 化自身的职能，压缩发展规模，以致在社会管理整体系统中出现了管理空挡、缺位；它要么游离于 体制之外另谋发展，以致造成其他管理危机（如慈善组织遭遇的危机）。从第二层面来看，社会管理 有其特定的对象性存在，这些对象性存在总是与一个地方群众的生活习俗、文化传统、精神信仰联 系在一起的。

人们加强社会管理不过是加强对自身的管理，不过是加强对自身的生存方式、生活方 式的管理，因而也是对自身发展方式的管理。因此，社会管理是一种从经济—政治型的制度设计到 文化—体验型的实践活动，它参与对人的生活习俗、文化传统、精神信仰的管理。这种“参与”的 方式既有集体的规模化的，也有个体的微型化的；既有主动引领的，也有被动从众的；既有创构建 构的，也有否定扬弃的，等等。不管其方式怎样，从根本上看，它们都参与了地方文化的发展，铸 造了地方文化的特色。广东全方位打造的应急管理“广东模式”[4]就是广东创造地方文化特色的一 个典型。就此意义而言，社会管理承担着发展地方特色文化的使命，这种使命与其承担起向弱势群 体提供某些物质经济保障的责任同样重要。3.社会管理既是培养主体精神的基本方式，又是促进人的发展的重要动力社会管理有成功的管理，也有失败的管理，而适应时代需要的社会管理则力求实现成功的管理， 达到优质、高效的管理。这种管理是培养主体精神的基本方式，又是促进人的发展的重要动力。首先，有效的社会管理为人的主体精神提供滋养。社会管理开始于人，中介于人，成就于人。 社会管理在其本质上是管理人。只有管理好人，才能管理好社会。

有效的社会管理在于尊重人的需 要、尊重人的选择，在于把人当人看，把人作为管理社会公共事务的主人，把人作为治理社会弊端 乱象的主力，把人作为发展文化资本的主体。只有这样的管理，才能培养人的主体精神，才能最大 限度地调动人的积极性、主动性和创造性，才能最有效地利用社会中一切有利条件、有益因素来管 理社会和建设社会。事实上，我们党是决策主体，它的主要功能在于创造纪律和规范；政府是施政 主体，它的主要功能在于创造环境；企业是物质利益的生产主体，它的主要功能在于创造市场；作193 为个体人的群众是自我管理的主体，作为集体人的群众是非契约型管理的主体，群众的主要功能在 于创造财富；中介组织是契约型管理的主体，它的主要功能在于创造特色。因此，社会管理的行为 主体是多极主体、复合主体。我们不能只把行政机关看作社会管理的主体，而把企业、中介组织和 群众当作社会管理的客体。社会管理中的“客体化倾向”应当纠正过来。其次，优质的社会管理为人的全面发展创造条件。在现代社会，人的成长、成才、成熟离不开 好的外部条件。在好的外部条件的刺激、影响下，外在的因素转化为人的在精神发展的应有元素， 或内化为人的在心理发展上的新的元素。

众所周知，人的成长、成才既是培养出来的，又是管理出 来的，但培养人需要加强管理，管理人也离不开培养。在社会管理的基本目标上，是管好公共事务、 管活百姓事情、管强共同事业；在其根本目标上，是通过创造好的外部条件来培养人、发展人，即 通过优质管理所形成的新环境来塑造人的理想人格，其所建立的新机制来改造人的生活理念，其所 树立新的精神来转变人的发展方式。在恩格斯看来，发展大工业，健全社会管理，就是要“使人们 能够建立这样一种制度，在这种社会制度下，一切生活必需品都将生产得很多，使每一个社会成员 都能够完全自由地发展和发挥他的全部力量和才能”。[5]P237 “而且使每个人都有充分的闲暇时间去获 得历史上遗留下来的文化——科学、艺术、社交方式等等——中一切真正有价值的东西”，[6]P150从而 为人的全面发展创造更有利的条件。这正是优质社会管理的价值取向。在确证了社会管理的多维的价值之后，就必然提出怎样重构“社会管理”概念的问题。而重构 这一概念的实质是开辟对其深入阐释的新向度，使人们参与社会管理的主体意识、价值意识、发展 意识得到增强。三、重构“社会管理”概念的三个维度社会管理不应当被片面地理解为只是对物的管理，或只是对人的管理，或只是对事的管理，而 应当理解为是对物、人、事的综合而全面的管理。

重构“社会管理”概念实质在于重新解释“社会 管理”的内蕴，实现对社会管理理论模式的转换，也就是人们通常所说的实现对社会管理理论的创 新。首先，要在管理理念上重构社会管理概念。我们所指向的管理理念不同于管理学上的管理理念， 它是一种充分发挥各类社会主体能动的创新精神的“大管理”的理念、“开放管理”的理念、回归主 体自身的自我管理的理念。所谓“大管理”，是指党委善于领导、政府敢于负责、社会精心协同、公 众积极参与、制度鼎力维护的社会管理。这种管理理念，强调各级党委机关要善于领导从而在管理 层面上体现出较强的管理智慧；强调各级政府部门要敢于负责从而在管理层面上体现出较强的执政 能力；强调社会各界、社会组织要既献策又出力，支持、推进社会管理工作，从而在管理层面上体 现出较强的文化能量；强调社会公众要积极参与具体的社会管理事务，从而在管理层面上体现出浓194 厚的公共精神、奉献精神；强调服务于社会管理事业、社会管理事务的管理制度要坚决执行、落到 实处、保障发展。其次，要在管理关系上重构社会管理概念。社会是现实的人的集合体，是人与人的各种关系的 总和，是人的一切生产关系、交往关系的有机的发展系统。

从此意义上看，社会管理是指社会主体 对与其有关的各种生产关系、交往关系的管理、协调或控制。而生产关系包括占有关系、交换关系、 分配关系，交往关系包括物质交往关系（经济物质交换关系）和精神交往关系（思想文化交流关系）。 社会管理也是社会关系的管理，因而它需要在管理关系上进行重构。在笔者看来，社会管理是对社 会的经济关系、文化关系、政治关系及其之间的关系的管理的总称，是对社会的经济占有关系、经 济交换关系、经济分配关系的管理，是对社会的文化占有关系、文化交往（文化经济上的交换关系、 思想精神上的交流关系）关系、文化成果的分配关系的管理，是对社会的政治占有关系、政治交往 关系、政治成果（政治权益或政治权力）分配关系的管理。更深一层来看，社会管理还是对社会的 经济文化关系、经济政治关系、政治文化关系的管理，是对经济资本占有、文化资本占有、政治资 本占有之间的关系的管理，是对社会资本、道德资本和文化资本在交流与发展上的关系的管理，是 对经济发展、文化发展、政治发展的创新体制和创新机制的全面管理、科学管理、长期管理。再次，要在管理范型上重构社会管理概念。社会管理是社会发展的实现方式，它又是人的发展 的规范方式，要使社会管理真正发挥其本有功能，就需要围绕社政管理、社区管理和社群管理进行 系统重构，以使之更好地推动社会发展，促进人的全面发展。

其一，要推进社政管理的合法化、制度化。要进一步提高包括社会保障、社会救助、社会捐赠、 社会治安、社会控制等内容在内的社政管理的合法化、制度化程度。而判断这些贯穿在国家政治领 域与公民发展领域之间的管理是否具有较高的管理水平，既要看这些管理是否具有真实性、持久性， 又要看管理的向上性目标与向下性目标、管理的空间性存在与时间性存在是否一致。可见，在社政 管理中要讲大局、讲政治、讲责任。其二，要推进社区管理的先进化、规范化。先进化、规范化的社会管理是新型的社区管理，它 与生活主体的文明化、生活区域的整洁化、生活秩序的和谐化、生活环境的生态化、生活气息的时 代化、生活管理的民主化是相互适应的。而判断这些贯穿在生活领域与生产领域之间的管理是否先 进化、规范化，尤其要看生活主体是否具有参与社区管理的真诚性、持续性、创新性。可见，在社 区管理中要讲协调、讲民主、讲奉献。其三，要推进社群管理的人本化、合理化。社群管理是社政管理与社区管理的连结点，它是社 政管理的着重点，是社区管理的落脚点。社群管理的价值取向是人本化、合理化的管理。胡锦涛同 志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上强调指出：我们要在“思想上尊重195 群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和 落脚点。

要以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，着力解决好人民最关心最直接最现实的利 益问题，始终保持党同人民群众的血肉联系。”[7]我们判断新型的社群管理是否具有人本化、合理化 的特征，要看参与管理的社会主体是否具有真性情、大胸怀，要看这些社会主体是否通过具体而实 在的、有效且高效的社会管理来要消除民族之间、阶层之间的冷漠、疏远、猜忌和怨恨。可见，在 社群管理中要讲情感、讲信任、讲尊严。总之，笔者所主张的新型的社会管理应当是伴随着人类控制自然的能力的增长而使人类控制自 身的能力、控制社会的能力也获得增长的管理，而要实现这样的管理，就要深刻认识和准确把握社 会管理规律，统筹好经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，整合好社政管理、 社区管理和社群管理，协调好社会的经济关系、文化关系、政治关系及其之间的关系，推进社会的 经济体制、文化体制和政治体制的改革和创新，建立健全对社会的各类关系、各类体制和机制的科 学管理体系。这就是阐释和重构“社会管理”概念的旨归。 [参考文献] [1] 孙立平.走向积极的社会管理[J].北京：社会学研究，2011（4）. [2] 李培林.我国发展新阶段社会建设和社会管理[J].北京：社会学研究，2011（4）. [3] 郑杭生社会建设和社会管理研究与中国社会学使命[J].北京：社会学研究，2011（4）. [4] 先行先试，全力打造.应急管理“广东模式”[J].北京：中国应急管理，2010（3） [5] 马克思恩格斯选集.第 1 卷[M].北京：人民出版社，1995 [6] 马克思恩格斯选集第 3 卷[M].北京：人民出版社，1995 [7] /ldhd/2011-02/19/content_1806293.htm.196