□高淑琴

在环境公益诉讼中,谁具备原告资格直接决定了环境公益诉讼的深度和成效,是核心问题。公益诉讼与私益诉讼相比,最大的显性区别在于原告的资格,私益诉讼中原告必须与诉讼有利益关系,而公益诉讼则无利益关系。但是,为了保证公益诉讼的有效运转,对原告资格进行规制也是必要的。从现实主义角度看,在起诉主体的选择上,最重要的问题是要保证起诉主体拥有维护环境公共利益的持久动力和能力并进而能够切实有效地行使诉讼权利。

为公民提供参与公益诉讼平台

目前,在我国“法律规定的机关和有关组织”可以提起环境民事公益诉讼,试点检察院可以提起行政公益诉讼,不允许公民个人提起环境公益诉讼。但是,现代意义上公益诉讼的主要目的在于促进法律的“私人执行”,发挥公民社会对于法律执行和法律改革的积极作用。从这个意义上说,离开了诉讼主体的民间性,就谈不上现代意义上的公益诉讼,公益诉讼起诉资格具有私人性。

公民个人在参与环境公益诉讼上存在能力、信息和资源上的不足,这些不足恰恰可以被社会组织所弥补。本质上,社会组织的建立是一个利益组织化的过程,它对分散的个人诉求起到聚合作用,为公民参与公益诉讼提供平台。在政府失灵、市场失灵的情况下,社会组织彰显出不同于政府和市场的社会力量,其所具有的公益性、非自利性、专业性、系统性、持续性、自愿性的特点,保障了其在维护环境公益方面拥有政府、市场不可比拟的优势。

2005年12月3日,《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中提出“完善对污染受害者的法律援助机制,研究建立环境民事和行政公诉制度”、“发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为,推动环境公益诉讼”。这是我国官方首次提出环境公益诉讼的概念,且划定了公益诉讼的方向和框架,而构想中社会团体是环境公益诉讼的主力。

社会组织提起环境公益诉讼现状

环境保护法第58条对可以提起环境民事公益诉讼的社会组织设置了两个条件:“一、依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；二、专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录”。据不完全统计,全国有资格提起公益诉讼的社会组织大概有300多家,且由此引发了诸多概念性争议。随后,最高人民法院出台了司法解释对“社会组织”进行了扩大解释,包括保持“社会组织”范围的开放性,放宽“社会组织”的条件,扩大社会组织的起诉范围等。根据司法解释的规定,全国具备诉讼资格的社会组织可达700多家。但是,我国目前社会组织提起环境公益诉讼的现状不尽如人意。

其一,据中华环保联合会的调查报告显示,环保组织提起环境公益诉讼的主观意愿普遍不高。一方面,符合法律规定条件的社会组织有相当一部分是官办的社会组织,比如各省的环境科学学会、环保产业协会、环保基金会等。这些组织提起环境公益诉讼的意愿是否会受到地方政府的干扰很让人怀疑。另一方面,环境公益诉讼成本高、调查取证难也是主要障碍。

其二,按照法律规定,社会组织仅能提起环境民事公益诉讼,没有提起行政公益诉讼的资格,作用有限。

发挥社会组织脊梁作用

如何发挥出社会组织作为环境公益诉讼的脊梁作用,是值得我们思考的问题。笔者以为:

首先,对社会组织参加环境公益诉讼应适当放宽限制。合法设立的、公益性质的社会团体均应纳入原告范畴,全国有一定数量的社会组织有诉讼资格,可以防止少数官方背景的社会组织垄断环境公益诉讼,防止少数社会组织被官方“俘获”而丧失环境公益诉讼的真正意义,也可以发挥草根组织参与环境公益诉讼的积极性。

其次,对生态环境和资源保护等领域“违法行使职权或者不作为的行政机关,以及法律、法规、规章授权的组织”提起公益诉讼,监管“环保监管者”,阻止环保部门“权力寻租”,对于环境保护具有现实紧迫性和必要性。所以对于环境行政公益诉讼,也应对社会组织敞开,这一点至关重要。按照目前的试点,仅有检察机关可以提起环境行政公益诉讼。理论上,检察机关是法律监督机关,超脱于其他行政机关,但是实践中“官诉官”的背景还是很难发挥公益诉讼的作用,而且也不能排除检察机关受地方政府的影响,一旦如此,环境行政公益诉讼将被完全架空。

再次,环境公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益,是属于利他性的诉讼,如果相关诉讼费用、评估费用由原告承担,环境公益诉讼实施主体将缺乏诉讼的动力,也是社会组织“英雄气短”的原因之一。可以考虑社会组织作为原告时,仅在败诉时收取少量诉讼费用；取证费用和评估费用,社会组织可以自行垫付或者申请环保基金会先行垫付；在被告败诉的情况下,法院可判令被告承担诉讼费用、原告的律师费以及取证费用、评估费用。

最后,社会组织通过依法提起环境公益诉讼,可以发挥调和多元价值与横平利益冲突的重要功能,是环境公益诉讼的生力军。但是,目前,我国的环保社会组织提起公益诉讼的能力不足,对此政府应提供支持,主要是资金支持。政府可以设立社会组织专项资金,向社会组织购买服务,也可以以项目或者活动的方式供环保社会组织申请。这样可以鼓励社会组织公平竞争,以优良的业绩取得活动经费,提高其专业能力。政府应该结合职能的转变,采取一系列鼓励、指导、促进和规范的手段,确保社会组织尽快发育、成长并成熟。