作者：南京师范大学中北学院党委书记、副研究员，南京师范大学公共管理学院博士研究生岳嵩

内容提要：国家治理现代化的实现路径随着社会的发展产生了不同的选择视角。世界范围内国家治理的视角主要有“国家视角”“社会视角”和“国家—社会中和视角”。“国家视角”强调，国家在治理活动中是一个具有权威地位的自主组织实体，是国家治理的掌控者。“社会视角”认为，在治理活动的平台上社会中的各类组织形成多元化的参与主体共同进行治理活动才是国家治理的主流路径。“国家—社会中和视角”突出国家与社会在治理活动中的协作，对“国家视角”“社会视角”进行了一定程度的修正和完善。新时代中国特色社会主义的国家治理，应该在综合各类治理“视角”的基础上形成“国家—社会中和视角”，通过完善党的领导方式、建设责任政府和实现国家与社会的充分协作，建构中国特色的现代化国家治理实践路径。

国家治理的发展脉络贯穿了现代人类社会的发展进程，是人类政治思想与政治实践的体现。中国国家治理现代化作为现代国家构建与发展的目标要素，是习近平新时代中国特色社会主义思想的体现，也是中国特色社会主义政治发展的要求。①世界范围内的国家治理经过长期演化与发展，已经形成了较为清晰的脉络与路径。虽然从整体来看，国家治理的发展具有很强的共性，但是在不同国家的实践中依然存在很多无法“通约”的部分。基于此，中国国家治理现代化的实践研究需要从整体上分析国家治理实践的视角，进而通过视角的选择确立具有中国特色的实践路径。综合来看，整体范畴下的国家治理主要有“国家”与“社会”两个视角，国家治理现代化进程主要围绕这两个实践视角展开。但是，随着治理理念与模式的不断演化，国家与社会中和的视角逐步产生，并对国家治理产生较大影响。

国家治理的“国家视角”

国家治理的“国家视角”具有悠久的发展历史，其产生可以溯源至16～17世纪欧洲长期动荡的时代。当时欧洲政治秩序不稳定，没有相对稳定的政治权威中心，思想混乱，特别是在基督教社会逐步瓦解之后，以基督教为信仰体系而维持的相对的统一更加弥散化。“教会的分裂，威胁和毁坏着基督教教义的基础，无论是宗教界还是道德界，看来都没有一个固定的中心。”②与此同时，欧洲在资本主义发展的冲击下，以封建组织为基础的帝国体制开始解体，政治社会多元化和混乱化更加凸显。长期的混乱的多元化成为“国家视角”形成的社会基础。

国家治理的“国家视角”本质上是以国家为核心的一种治理理念，其并非由某个或某些思想家、政治家归纳总结形成，而是在历史发展过程中，经过不断丰富与演化而产生，因而具有历史的发展性与动态性特征。在早期政治学理论研究中，就已经出现了以“国家”为中心的思想，但是并未被运用于国家治理之中。马基雅维利在《君主论》中提出要加强国家的力量，推行权力统治的理念，被视为“国家视角”的雏形，但是他并没有系统地提出“国家”这一概念。其后的博丹和霍布斯则明确将“国家”的概念运用于人类的政治发展与国家治理之中。博丹在《主权论》中认为，最高的统治权就是在共和政体中，也能统治一切实体和国民的最高的、绝对的和永久的权力。③霍布斯则认为，国家统治与治理的要素需要对国家权力进行独占，并杜绝在最高权力拥有者和臣民之间还有其他的权力者。不过在此情况下，虽然国家治理已经出现了“国家视角”，但是并没有发展成型，直至19～20世纪才真正形成现代意义上国家治理的“国家视角”。

黑格尔在国家发展理论研究中搭建了“家庭—市民社会—国家”的框架，并认为家庭和市民社会都需要依靠国家这一高层次的伦理道德实体来进行管理，同时国家承担着调节市民社会关系的任务。马克思、恩格斯则将“国家”提升到阶级的高度，认为在资本主义条件下，国家是资产阶级进行阶级统治的工具，只有建立无产阶级国家才能实现真正意义上的人民为主体的国家治理。至此，国家治理的“国家视角”形成了重要的基本内涵，即国家是反对落后生产关系的、具有自主性和理性的主权拥有者。国家反对落后的生产关系是“国家视角”的基础，只有把落后的生产关系清除之后，才能产生具有现代意义的国家治理活动，形成较为开放的市场环境和管理模式。在此基础上，国家要充分突出主权性，所谓国家主权就是国家的治权和决断权，是国家权力的来源，是国家制度构建的内在本质，只有充分建构现代国家主权才能推进国家治理的自主性与理性。

“国家视角”下的国家治理凸显三个基本特征：一是实现国家对治理活动的完全控制与掌握。国家对治理活动完全控制的法理来源是国家主权，主权是“国家视角”的核心要素，主权保证除了国家外治理领域内不会出现其他权威中心，暴力组织及其暴力的使用都为国家所垄断，并且其他治理参与者的合法性都源自国家主权且受国家节制。二是国家治理突出有效性。国家在实现对治理的垄断控制之后，需要实现国家治理的有效性来推动治理的现代化，提升整体治理能力。国家治理的有效性首先要突出国家的核心地位，在此基础上使国家的权力体系通过组织形成全新的运行机制，强调国家在治理活动中的主体性，并依托制度体系，保证公共政策制定与实施的有效性。三是将现代化治理根植于国家之中。国家依然是推动治理现代化的唯一力量，并且在治理活动中发挥着重要的作用。在此条件下，“国家视角”的聚焦点在于如何构建国家，而不是培育其他组织来取代国家的治理职能。

国家治理的“社会视角”

虽然“国家视角”发端较早，发展时间较长，但是从世界范围的治理理论与实践看，“社会视角”反而成为国家治理的主流理论视角。“社会视角”的兴起主要源自国家规模不断扩大的背景，国家边界不断拓展，国家治理能力随着各类政治社会问题及利益与压力集团的发展不断弱化，国家要实现现代化的治理，必须要和社会团体、私营企业、利益组织、非政府组织等主体合作，以实现治理目标，这就催生了国家治理的“社会视角”。

国家治理的“社会视角”源于欧洲社会的自治理念与实践，欧洲自治与欧洲政治经济发展相伴而生。欧洲封建经济条件下的“采邑”制度造成了欧洲国家治理的分散化，是欧洲近代早期城市自治的原生土壤。自治城市制定了符合自身条件和利益的各类“规则”以摆脱封建束缚。在此基础上，欧洲资本主义的发展需要力度更强的自治，这就使得“自治”在近代民族国家出现之后逐步在“国家”层面推行。例如早在1215年，英国贵族逼迫国王签署的《大宪章》，就是国家治理“社会视角”的原始形态的体现。随着社会与经济的发展，“自治”的理念与模式开始在西方世界展现出各种类型，并逐步融入国家治理活动中。

“社会视角”在国家治理中的体现主要集中在三个方面：第一，治理模型的扁平化趋势。不同于“国家视角”下治理体系的金字塔结构，“社会视角”下的国家治理体系是一种多主体的扁平化结构，其特征是多元参与。在这种治理体系下，社会中的各类组织的目标并非取代或废除政府，而是通过自身的利益诉求来影响政府的政策制定与施行。扁平化结构下的社会组织充当了国家与公民之间的协调者与传递者，认为国家治理中“国家”不能拥有完全的治理控制权限，应该依托多主体的治理体系实现国家的现代化治理。“社会视角”强调国家治理中社会的作用，社会作为一个区别于“国家”的概念而独立存在，需要拥有并拓展自身的自主活动领域，通过社会自治来实现国家治理的运行过程，防止任何力量干预或中断社会在国家治理活动中的重要作用。基于此，可以明确“社会视角”下的扁平化结构是以治理平台上各治理主体的合作关系为核心，并非如“国家视角”自上而下权力向度的“命令式”治理。第二，政府角色的模糊化处理。“社会视角”认为在国家治理中政府不能再以传统的掌控者角色出现，而应该模糊处理这一角色，即在不将政府边缘化的前提下，弱化政府在治理活动中的权威色彩，将其作为一个平等的治理参与主体来看待，同时也保证政府独有的权力在治理的特定时期或领域能够充分发挥。

“超多元化、政策网络、权力下放和全球化，这些都已经扩散了权力。政府虽然还可以保持其法律地位，但是在这样权力扩散的情况下行使政治主权就是一个巨大的挑战。”④在此情况下，政府原先所拥有的传统权威和权力被弱化，这一部分弱化的权力转交由相应的社会组织来履行。第三，社会与国家的“强弱”对比发生变化。长期以来，国家治理进程中一直是“强国家—弱社会”，国家将社会视为其治理的一个方面，甚至认为社会是国家的附属物。在“社会视角”下，治理中的各类现象开始以社会作为解释的基础，否定了国家对于治理活动的垄断，自治、参与、多元等要素成为治理活动的关键词，国家与社会的“强弱”对比开始发生变化。虽然国家在治理活动中依然占据较强的地位，但是社会的权重在不断增加。“社会视角”主张，在国家治理中要充分发挥市场的作用，市场才是推动经济发展与经济生活的重要力量，而国家(政府)仅仅是保证市场稳定的监控者；推动基于市场的高度组织化的社会自治组织发展，允许各类社会组织自由发展；力求将国家的权限控制在宪法的框架内，保证社会力量对国家(政府)的有效制约。

“国家—社会”中和的国家治理视角

目前主流的治理理论多是从“社会视角”展开，但是随着治理活动实践程度与范围不断扩展，国家在治理中的作用并未弱化，其影响反而逐步增强。这就使得很多学者在研究国家治理时的实践视角发生了转变。20世纪末至21世纪初，国家与社会相互协作的治理视角开始出现，逐渐形成“国家—社会”中和的治理视角，不仅丰富了国家治理理论，也推动了国家治理实践的发展。

国家与社会的地位和性质一直是讨论的热点。黑格尔在《法哲学原理》中提出，国家是一个有机体，是具有独立性的行为主体。孔德则认为社会是一个有机体，这个有机体包含了家庭、种族、阶级与城市社区等。斯宾塞结合两者的观点，以生物学的概念为基础，将国家与社会有机体理论进行了系统化。真正将国家与社会作为一个有机整体用于解释实践问题的是涂尔干，他指出：“要让人了解社会生活，必须指出怎样组成社会的各种现象才能使社会本身和社会意外的事件一致。大家都知道，生命是内部环境对外部环境的一种适应，这一公式虽然难以用来直接观察事物，但从普遍意义上来说它是真实的。”⑤依据涂尔干的观点，国家与社会是不可分的整体，只有保持整体性才能充分发挥国家与社会有机体的作用，进而适应现代国家治理的内外部环境。在具体实践中，这主要体现在国家治理的现代规范是由两者协调而成。无论是治理理论还是治理方式构建，都是国家与社会协作的体现。“国家—社会”的中和视角便是基于此在国家治理实践中产生并付诸运用。

“国家—社会中和视角”对“国家视角”和“社会视角”均进行了批判和修正。在“国家视角”方面，“中和视角”重点批判其过度推崇一元化权威下的单向度治理模式。“国家视角”下的国家治理，虽然不主张完全消除多元化，但至少对多元主义是排斥的，无形中就塑造了“国家”一元权威的地位，直接造成“国家”在国家治理活动中的公共性独占。“中和视角”虽然承认“国家”在治理活动中的重要性，但是并不认可其是治理公共性的唯一代表。同时，“中和视角”明确反对“国家视角”下单向度的治理方式，认为国家虽然以“主权”为基础，享有治权与决断权，但这并不意味国家能够“包办”一切治理领域和要素，也不能过度干预微观层面的治理活动。综合而言，“中和视角”主张国家治理中推行双向度的交流治理模式，更多地对“国家视角”下的协调性不足、沟通性欠缺等问题进行了修正。

在“社会视角”方面，“中和视角”主要批评了治理多元化条件下否定国家(政府)作用、淡化国家权威的观点。“中和视角”对于多元化治理并非完全否定，而是认为“社会视角”下的多元化超出了国家治理应有的程度，过于极端化，指出在不承认国家治理权威地位的条件下，以社会自治为基础的国家治理是不可能实现现代化目标的。与此同时，“中和视角”反对将“国家”视为不具有自主行为能力的主体。虽然国家治理中社会组织的作用越来越大，国家治理进程中的决策也深受社会因素影响，但这并不意味着“社会”对国家治理具有支配性作用。现实中，“国家”依然对治理活动具有支配力量，仍然是一个具有自主行为能力的组织实体。“中和视角”还修正了“社会视角”关于社会的理念与观点。在“社会视角”看来，社会是实现国家治理现代化的重要载体，是与“国家”具有对等地位的治理领域。但现实中，“国家”的支配权威往往会使社会的理论边界模糊化，其治理领域也受到一定的干预。基于此，“中和视角”认为社会组织等应该是国家治理中“国家”与“社会”的协调环节与中介组织，是保证国家治理各主体、各要素良好发展的基本条件。

据此，“国家—社会中和视角”在现代化国家治理方面承担着两项基本任务：一是构建“国家—社会”协作的治理框架。“中和视角”明确反对过于多元化和扁平化的“社会视角”的治理方式，也反对“国家视角”下国家(政府)完全垄断治理权和公共资源的行为，而主张建立一种多维度的协作治理体系。一方面，“中和视角”认为治理体系的构建与治理模式的运用必须在特定的制度条件下进行。不同国家的治理是特定制度体系下的产物，治理中各参与主体的职责、权利、利益和义务都依据特定的制度体系产生，各类治理活动都须遵守制度体系塑造的规范。另一方面，“中和视角”强调国家治理必须是双向度的，需要实现“国家”与“社会”的协调沟通，保障治理政策及其实施的科学性。因此，“国家—社会”协作的治理框架是在否定绝对单向度治理的前提下，通过有限多元的方式，充分发挥国家的主导作用，协调社会参与，运用科学合理的方式构建国家治理体系，增强国家治理能力，实现国家治理的现代化。二是在“国家—社会”协作治理框架的基础上规范国家的治理权威作用。“中和视角”提出，在构建“国家—社会”协作治理框架时，要充分保证国家主导地位，既防止出现过度的国家主义倾向，又防止社会中心主义对国家治理权威的弱化。值得注意的是，规范国家的治理权威不等于否定国家的权威。对国家治理权威的规范主要是使国家作为治理主体，在治理进程中遵循法治理念，保证科学合理决策与执行，接受一定的监督。

“国家—社会”的中和治理视角既秉承了“国家视角”的权威性，也保证了“社会视角”的参与性。该视角实际上是将国家与社会的双元互动融入国家治理过程之中：通过国家在治理中的主体性作用，充分保证治理的稳定性；将社会引入治理中，成为共同推进治理现代化的“协同性”主体，保持治理的灵活性与适应性。“国家—社会中和视角”并非单纯地将“国家视角”与“社会视角”进行简单组合，而是将两者从理论层面进行系统的对接，进而在实践中发挥有效作用。中国国家治理进程中“国家”与“社会”都是治理不可或缺的要素，通过中和视角来审视国家治理，才能更好地推动治理的现代化进程。

“国家—社会中和视角”下中国国家治理现代化的实践路径

中国国家治理现代化要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足中国发展的实际需要，以中国共产党的领导为核心，在坚持政府主导的“国家视角”的基础上，充分发挥“社会视角”下多主体协同合作的优势，走出一条中国特色“中和视角”下的国家治理实践路径。这一实践路径主要包含三个方面，即完善党的领导方式、建设责任政府和实现国家与社会的充分合作。

其一，完善党的领导方式是以“国家—社会中和视角”推进国家治理现代化的基础。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导。⑥推进中国国家治理现代化，必须坚持党的领导，完善党的领导方式。中国共产党经历了革命党—建设党—治理党的转型过程，从治理的角度来看，这三个阶段的发展转换对应了国家、社会和国家—社会三个治理视角的转变过程。中国共产党经过长期的革命斗争建立了中华人民共和国，为了在短时期内恢复经济发展，建构新的社会秩序，必须以“国家视角”为主推动国家制度体系与治理模式的建构。改革开放后，经济体制改革与社会结构的变化使党开始从“社会视角”来推动国家治理的多元发展进程。进入新时代以来，中国国家治理进入现代化推进阶段，党从全新的形势出发，将“国家”与“社会”两种视角中和，采用更加科学合理的方式来推进国家治理现代化。具体而言，在“国家—社会中和视角”下完善党的领导方式主要体现在：一是加强党的领导。“国家—社会中和视角”实际上是将两者的优势进行协调，其中必然需要“讲规则”，即以党章党规为准则，尊重宪法和法律，只有这样才能确保其在国家治理现代化实践中的效用最大化。二是突出党的领导的协调性，即在充分保障党的决策权威性的基础上，强化党对“国家”与“社会”两要素的协调作用。国家与社会在特定的范畴和领域会不可避免地产生矛盾，但两者又是推进国家治理现代化的重要因素，必须实现两者的协调。中国共产党是国家治理现代化的领导核心，具有绝对的权威性。通过完善党的领导方式，由党从国家治理的顶层设计层面对两者进行充分协调，是最为现实有效的方式。三是明确党的领导的群众性，即通过群众路线来加强“国家”与“社会”的具体协同。国家治理现代化必然需要以人民为中心，通过加强新时代党的领导的群众性，充分运用好群众路线这一党的法宝，更好地将国家与社会进行充分的协同性融合，使其成为国家治理现代化的重要推动要素。

其二，建设责任政府是以“国家—社会中和视角”推进国家治理现代化的条件。政府是国家治理现代化的主要执行者，也是“国家”与“社会”的重要联结者。“国家”与“社会”在国家治理现代化中的“中和”是一个渐进的互动性过程，现代政府的运行实际上也是一个动态性过程，政府是以一种动态的方式，通过协调“国家”与“社会”的关系、执行相应的政策来推动国家治理现代化的进程。动态的互动发展过程需要规范，而这个规范性就是政府的“责任”。现代责任政府的建设可以通过三个方面来实现：一是坚持法治理念，即政府行政管理活动必须在宪法和法律的框架下进行。责任的基础是法治，只有通过遵守宪法和法律才能建立法治化的政府，实现政府的责任化。同时，政府还需要遵守现代国家治理中的规范，这也是法治视域下责任政府的重要特征。现代治理规范既涵盖“国家视角”下诸如权威、公正、稳定等思想，也包含“社会视角”下协同、多元、共赢等理念。遵守现代治理规范，才能更好地构建现代政府的组织结构，更好地发挥治理功能。二是完善政府职责体系，即明确政府在国家治理现代化的不同时期“应该做什么”“具体由谁做”等问题。政府在横向层面根据需要履行的不同职责划分不同类型的内设机构，在纵向层面则根据不同行政层级划分所需履行的相应职责。

政府的职责不是一成不变的，而是随着经济社会发展而不断变化。政府最初是“国家”意志的执行者，其职责主要是从“国家视角”出发，执行相应的治理活动，诸如维持社会稳定、保障经济发展等。但是随着现代社会的发展，“社会”逐步成为治理的重要参与主体，成为治理现代化不可或缺的部分。在此情况下，政府就需要从“社会视角”出发，在其职责中加入协同、服务等理念，使政府职责更加符合现代化发展的需要。政府职责体系在“国家”与“社会”双重视角的中和下发展，符合国家与社会互动条件下国家治理的现实需要，是建设责任政府的基础条件。三是明确政府的责任范畴，即明确各级政府及其部门的权责边界，防止滥用权力或过度行使行政权力。政府是国家治理现代化的执行者，其治理行为必须以党的决策为依据，坚持以人民为中心的理念，并接受广泛的监督。“国家—社会中和视角”使政府既能明确“应该做什么”“不应该做什么”，也能明确责任边界“在哪里”“由谁来监督”，这是国家与社会互动作用的结果，也是国家治理现代化的必然要求。基于此，中国特色的“国家—社会中和视角”下的国家治理实践所需要的政府，应当是在法治基础上具有强行政能力的有限政府。一方面，政府要遵守宪法法律，明确政府职责边界，强化行政问责，完善行政纠错机制，科学调控资源，推动经济社会发展，保证行政管理的有效性。另一方面，要将“有限政府”落到实处，政府在国家治理中的主导作用确实很重要，但是政府不能包办一切。现代化的责任政府应该有所为有所不为，合理行使行政权力，主动接受监督。

其三，实现国家与社会的充分协作是以“国家—社会中和视角”推进国家治理现代化的动力。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，中国国家治理中国家与社会的关系应该是“协作”关系，有效协作才能够推进国家治理现代化。国家与社会的协作是时代发展的必然要求：随着改革开放和市场经济体制的完善，国家集中管制的模式逐步放松，社会结构发生巨大变化。原有计划经济体制下个人所固有的“身份”开始发生改变，新的社会组织不断形成，新的社会力量开始发挥越来越大的影响与作用。同时，国家与社会的力量对比也发生着变化，由原先“国家”占据主导地位逐步转变为“国家”与“社会”协作。鉴于此，国家与社会充分协作的实现可以通过三个层次来推进：一是国家治理权力的社会性调整。我国的国家权力本质上属于全体人民，国家治理现代化本质上是服务于人民的需求，是为了解决新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。对此，需要理顺国家与社会的基本关系，为社会的发展腾出适当空间，有意识地培育社会力量，逐步与社会协同行使相应的治理权限。二是培育社会组织并参与国家治理。现代国家各类事务繁杂，均由政府负责处理既不现实也无必要，而社会组织种类繁多，在各个领域与行业均能发挥积极作用。在一些领域发挥相关社会组织的作用，既有利于缓解政府行政压力，也能够优化国家与社会在治理中的协同关系，防止出现过度行政化现象。但是，社会组织的培育需要在法律的框架内通过合理的方式进行，目的是完善国家治理体系，提升治理能力，实现国家与社会的协作。三是完善治理进程中国家与社会的协商体系。国家与社会的协作是一个协商的过程。政府作为“国家”的代表在处理重要社会经济问题时要与社会各界充分协商与沟通，使得各方都能够实现基本利益诉求。对此，需要构建程序合理、环节完整的协商沟通机制，建立国家层面、社会层面以及基层和个人层面的沟通协商体系，将原有单向度的管理逐步转变为双向度甚至多向度的治理，实现公共政策制定与实施的科学性与合理性。

注释：

①邱实：《现代国家构建与发展的中国逻辑》，《教学与研究》2018年第3期。

②[德]恩斯特·卡希尔：《人论》，甘阳译，上海译文出版社2004年版，第208页。

③[法]让·博丹：《主权论》，李卫海等译，北京大学出版社2008年版，第91页。

④Kell,D.,The Transformation of Gobernace:Public Administation for Twenty-First Century America,Baltimore:Jhons Hopkins University Press,2002,p.161.

⑤[法]涂尔干：《社会学方法的规则》，胡伟译，华夏出版社1999年版，第79页。

⑥《习近平谈治国理政》(第二卷)，外文出版社2017年版，第43页。