基层治理的“双维困境”

南都：近些年，公民维权形成“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的怪圈，而基层政府官员则陷入维稳的泥淖，进退维艰。公民维权与政府维稳落入“双维困境”，您怎么看待这种困境？

王利平（福建省委党校法学教研部副教授）：这里我举一个例子。有一次我下基层，有一个乡村干部谈起这件事，他说老师我们真的很累，基层太辛苦。我就问为什么？他说他们每天工作就好像站在高压锅旁边，但是高压锅的出气口完全被堵掉了，高压锅时时都会爆炸。而且命令我们堵住出气口的人不站在高压锅旁边，我们不得不守在高压锅旁边，甚至有时候我们还得抱着高压锅，这种日子很难过。其实，这很形象的表达了目前双困境。公民既无法维护自身的权利，基层干部又深陷维稳的泥淖。

南都：那您觉得造成目前这种双维困境的根源出在哪里？

王利平：目前，中国社会正处于转型时期，社会矛盾集聚爆发，民众维权强烈，政府便产生维稳的需要。然而，政府并没有从现有的社会状况去积极构建新型国家和社会关系，而仍然是从它旧有工具箱里面去寻求解决的方法，维稳则进一步强化了政府管控的想法。就政府而言，计划经济下高度集权的管控模式在以往的社会治理经验中被证明是有效的，为此，当社会出现新问题的时候，政府形成路径依赖，仍然用旧有的社会管理模式去解决新出现的问题。但是事实表明，这是行不通的。可以说，出现的双维困境根源在于基层社会治理的困境，两者是紧密关联的。

南都：您提到过一个观点，当公民维权制度化渠道走不通的时候，那就走非制度化渠道，便会出现破坏性的结果。那么什么是制度化渠道？制度化渠道为何走不通？

王利平：政府将公民原子式控制，分散管理，那么公民的诉求无法通过有效地组织来跟政府进行协商。即使有这样的组织，比如村委会、居委会和工会，是公民表达自己利益诉求的重要组织，也是法律赋予它们有这种职能，却也被政府的权力所渗透和控制，成为第二政府。那么法律赋予的制度化的渠道基本上被堵塞或被弱化或被虚置时，公民诉求自己的利益就往往会使用极端化的手段，这样就走了非制度化的渠道。

除了以上的基层社会自治组织，我们再来细数市民社会维权的制度化渠道。一个是通过司法救济自己的权利，但是，目前作为维护主持社会公平正义最后一道防线的法院，因其人财物均受制于地方党委和政府，在公民与政府发生纠纷时，法院往往难以通过司法裁判有效制衡地方政府，公民权利无法通过司法得到良好救济；一个是通过自我的表达对政府进行批评，但是因言获罪的公民不在少数。一个是通过人大代表来监督一府两院，事实上全国人民代表大会80%以上成员都是一府两院的成员，要实现自我监督和批评是很困难的一件事。一个是示威游行，这更加难以做到。最后实在不行的话，就上访，但遭遇劝访和截访的民众也不少，甚至某些地方政府雇佣保安公司的人员向上访者施暴，将关“黑监狱”，暴力押送上访者还乡。当所有这些制度化渠道都被堵塞的时候，公民去哪里向谁如何进行维权？所以说，维权难啊。

南都：其实中央层面就曾说过，该政府管的就管，不该政府管的就不要管，要放权给社会，社会矛盾可以内部自我消化的就自我消化。而当前双维困境恰恰相反。为何政府放不了权？

王利平：改革开放以来，中国社会的进步就在于由非常态化的社会进入常态化社会，社会应该更加正常才对。但是我们管理社会的手段却越来越不正常，甚至跟市民社会进步的潮流相悖。临时性的应急性的管控社会的举措被屡屡运用，且出现制度化的趋向，有学者提出“维稳体制”的概念，以奥运会和世博会为转折点，为控制访民，社会管控愈益严格。因而，越维稳越不稳，公民又无***，这种管控思维这才是基层社会治理困境的根源所在。还有另外的一个原因就是不排除某些既得利益者利用维稳来绑架政权，夸大维稳的需要，以维稳为借口，来维护自己的既得利益。

南都：如果要突破这种困境的话，您认为政府和社会应该如何去做？

王利平：一个政府在基层社会治理的过程中，它必须明确它最终的目的是什么，想要干什么。维稳的目的不是为了限制和打压公民的权利，维稳的目的实质上是为了促进公民权利的实现。维稳是为了让社会有序，而社会的有序是建立在对公民权利尊重的基础上。因此必须要正确理解政权和人权的关系。不尊重人权的政权是不会长久的。维权才能促进维稳。

对于市民社会的成长和进步，政府应该要起着促进作用。对于市民社会的组织和结社，政府应该从制度层面以更加宽松的态度去对待。政府不应过度担忧市民社会对政府权威的挑战，应该看到市民社会自我管理的有效性。事实上，市民社会的发展能够有效的制衡政府的权力，防止政府权力的滥用，对政府进行监督，从而能够有效起到弥补和纠正政府的不足和错误。

居民自治是台湾基层社会治理的关键

南都：您最近刚刚去台湾考察过，对台湾基层社会治理有着深入思考。台湾是如何处理民众维权的态度、行为和方法？他们是如何做到既能够维稳又能够帮助民众维权？

王利平：大陆民众对台湾的基本感觉是呈现出“政治乱象”，比如议会争吵打架，选举出现枪击事件等等。但是事实上这种“政治乱象”并没有使台湾社会混乱，相反的台湾有一个很稳定的社会。奠定在稳定社会秩序基础上的民主政治的乱象实质上是台湾民众民意表达的过程。因而，台湾目前不存在社会不稳定的问题，也就没有维稳这一说法。相反的，在大陆，政治秩序平稳，社会却呈现出不稳定的状态。

台湾公民维权的制度化渠道非常通畅。在台湾，有一个现象值得研究，蒋经国时代，确定了一个原则，当维权的民众与警察发生冲突的时候，流血的只能是警察而不是民众。这样，在政府与民众对抗过程中，警察在民众情绪最为激动时出现在现场，起到秩序的维持作用，避免事态升级，同时为政府与民众理性回到谈判桌前赢得时间，当民众情绪稳定之后，就容易通过社会组织与政府进行协商谈判。

目前，大陆基层干部在民众抗争事件中，因我们强调慎用警力，把基层干部推到第一线，实际上，这样不仅不能解决矛盾，常常激化矛盾，基层干部处于矛盾中心，苦不堪言，被殴打，被凌辱的事件时有发生，加剧官民矛盾，这为后期协商谈判制造了障碍。在这方面，大陆警察要在理念和行为上转变，以适应社会转型需要。同时，各级干部也要脱敏，一个健康的社会，民众抗争维权是常态，没有必要过度反应，关键是要完善和畅通公民诉求和磋商机制。

南都：台湾和大陆社会出现这两种截然不同现象的根本原因在哪里？

王利平：根本原因在于社会的基层是否稳定。台湾的基层很稳定在于台湾的基层社会治理的理念和模式跟大陆是不一样的。台湾的基层社会治理强调自治，通过社会自我管理，多中心治理，形成多元主体共治的格局，从而促进社会的稳定。虽然改革开放以来，大陆的基层社会自治有一定的发展，但是政府长期高度集权所形成的的管控社会惯性依然很大，因此大陆基层社会治理主要依靠政府。高度集权的管控模式就是通过控制每个人的生存资源实现控制每个人意志的目的，政府权力深入到社会的方方面面，挤占和弱化社会自治的空间和权利。从本质上来说，这种高度集权的管控模式是违背社会发展趋势的。从世界各国管理社会的经验来看，全能政府是无效的，是肯定做不好。

南都：那台湾的基层治理具体是怎样运转？中国大陆可以借鉴的地方在哪里？

王利平：在台湾基层社会治理中，居民自治组织--社区发展协会、农会或农户合作社起着关键性的作用。社区精英通过成立社区居民自治组织，各自制定章程，凝聚社区居民共识，谋划社区发展事宜，表达社区居民诉求，维护社区居民利益，与政府形成良性互动关系。可以说，台湾基层社会实现了在社区精英带动下的自治，社会实现和谐稳定。政府只是提供相应公共服务，社区的重大决定都是由居民自己拿主意。比如，在台湾9·21大地震中，日月潭附近的桃米小区遭到严重破坏，社区居民面临生存危机，在这种情况下，该区的社区发展协会跟专家学者合作进行社区的再造，即社区营造。出现危机-资源调查-学者参与-居民参与，在这一过程中，基本所有的决策都由该社区发展协会理事会进行商定，而政府履行相应的公共职能，比如赈灾。

农会或者农业合作社也是重要的乡村自治组织。台湾云林西螺汉光果菜生产合作社（下称汉光）为社员提供生产过程服务、产品销售服务、品牌营销服务和农业培训服务。为推动有机农业，汉光运用先进的技术手段，加强对农户产品监管，监管到户，责任到人。同时，汉光在维护农户利益以及表达农户诉求上作用重大，也成为农户和政府沟通的纽带。

大陆的基层社会治理模式恰恰相反，农村的自治组织村民委员会和城市的社区居民委员等基层社会组织事实上是严格受到政府的控制和管理，没有真正有效的发挥它们的功能。

其实，台湾和大陆的基层社会治理经验的差异就在于双方对待中国的传统社会基层治理经验的态度不同。前者是继承和创新，后者是忽略，甚至是否定。中国古代的传统社会尽管经历过各种战乱和朝代变迁，但是还是能够迅速自我恢复并维持稳定状态。这证明了传统社会的基层治理模式是行之有效的，是延续几千年的。皇权是有边界的，权不下乡镇，那么只能靠乡绅精英进行自治管理，乡绅可以代表民意与当地官员进行谈判。台湾现在的社区精英正好就是古代的乡绅。

南都：那从中可见社区精英在台湾基层社会组织中发挥着关键性的作用。相对大陆的基层社会组织，比如城市居民委员会，是很难以看到类似社区精英的出现。

王利平：这需要大陆这边提供一个宽松良好的制度化环境，让社区精英自我出现。我们时常发现甚至一个小区的业主委员会都很难成立起来。当然，这跟我们长期以来市民社会自我管理和自我组织经验欠缺有关，也跟政府行政管制有关。大陆的社区精英的自身利益的诉求与政府可能不一致，政府会有心中的理想人选，并通过各种方式对他们进行排挤，结果双方会产生矛盾。久而久之，大陆的社区精英自然失去参与社会自治管理的热情。当然，这也有可能是社区精英缺乏现代公民的素养，跟政府协商谈判方式不恰当。根本原因还是在于政府的理念和职能必须要转变。

南都：台湾基层治理经验如果在大陆推广的话，会遇到什么样的问题？假若台湾的这种处理官民关系方式的模式引入到大陆的话，能否真正的改善这种维稳和维权的双困境的局面？

王利平：台湾基层社会治理的优势正是大陆基层社会治理所缺乏的东西。大陆必须要走台湾基层社会治理的道路。台湾和大陆同根同源，它的基层社会治理的成功经验更有借鉴性。但是台湾社会和大陆社会运转的逻辑不一样，走台湾基层治理道路必定会遇到问题。在台湾，选举就决定了选民的力量，而这正是公民权利制衡政府的工具，民可以反过来治官，可以更加顺利的有效的进行基层社会自治。但是在大陆，官是单向度的治民，基层社会自治受到管控。背后问题还是社会力量的大小。但是中国大陆政府也在强调基层社会自治，目标一样的，执政党就应该思考如何实现的问题，思考如何调整政府与社会之间的关系，政府也需要重新定位和调试自己，总的来说还是存在改革的空间。

基层治理的理想模式是多中心治理

南都：近几年，中国大陆政府也在就基层社会管理模式进行自我反思，许多专家学者提出了不少意见，政府正在进行新实践，您觉得这会有利于改善目前大陆基层社会治理的困境吗？

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王利平：大陆现在正在全国推广的一种新的基层社会治理模式，叫做“社区网格化治理”。它依托社会的最基层组织，管理社区的每一个人，其实质是高度集权的管控思维在当代的一种延伸。它将高度复杂的社会进行格式化，以便于各级政府对社会的层层管控。社区网格化管理仍是属于集中管控，与国际社会倡导的“多中心治理”理念相悖。“多中心治理”强调在尊重公民基本权利的前提下，实现多个中心的自治，从而达到治理的目的。而在社区网格化管理的过程中将公民变为实现稳定的工具，最终实现权力管控社会的目的。社区网格化管理建设正在耗费大量的公共财政资源，学者对这一社会管理模式应予以反思和矫正。

南都：您既然认为大陆现行的基层社会治理模式和创新的基层社会社会治理模式都有问题，那么，大陆的基层社会治理该何去何从？

王利平：在社会管理和创新方面，应确立通过放活社会来制衡权力，而不是沿袭集权思维，耗费大量的财政资源，管制权利，扩张权力。改革前，我国长期实行高度集权的计划经济，国家权力渗透到社会的方方面面，国家对社会的管理，完全是通过权力控制社会得以实现，这时，国家与社会之间是单向度的权力支配关系，社会无法形成自主力量去约束制衡国家权力，庞大政府和虚弱社会之格局便产生。改革后，虽然民间社会的力量有所增强，但是强政府与弱社会的格局仍没有从根本上得到改变，因此，改革30多年来，中国的发展，更多体现在政府的庞大与强势上，而难以体现在市民社会力量的壮大上。而一个庞大与强势的政府，在缺乏足够社会力量制衡和宪法法律制约的情形之下，政府权力必定会出现滥用和腐败，政府必定难以实现对社会的有效治理。为此，在加强和创新社会管理时，应由靠权力单向度管理转向促民间参与式治理。

南都：根据您的意思，如果想要实现基层社会自治，需要大陆政府改变它目前的高度集权的管控理念。但是，在没有出现新的有效的基层社会治理模式下，出于种种考虑，大陆政府改变自身的基层管理理念是一件很困难的事情。但是理念如果不改变的话，还是新瓶装旧酒，比如你刚才提到的社会网格化治理。

王利平：困不困难取决于社会力量本身的强大与否。不能否认的是，改革开放30多年来，中国大陆的经济奇迹向世界证明了其自身的强大与庞大。但是，国家强大的真正含义在于有一个强大的市民社会，它意味着能够有效地进行社会的自我管理。还处于高度集权管控思维下的政府是担心市民社会的强大，采取限制其发展甚至于剥夺其资源，没有认识到市民社会自我管理的正向作用。这种理念是有误区的。市民社会的发展与强大会促使政府基层社会治理理念的改变，这是一种政府与市民社会双方博弈的过程，而不是目前的政府对市民社会的单向度控制。

南都：根据您的构想，你理想中的基层社会治理的模式是什么？

王利平：首先给予市民社会自治的权利，发挥社会组织在基层治理中的主导作用，这是最为关键的。如果这点无法做到，市民社会便无法强大，那么基层社会治理还是处于被政府权力管控的模式。同时在尊重公民每一个人的权利的前提之下，政府提供更加优质的公共服务，实现社会和政府的良性互动，实现多中心治理。最后一点，社会力量能够有效地制衡国家权力，限制国家权力的边界，最终推动善治的实现。所有的这些必须以法治作为前提，大家各安其职，各行其道，在制衡和合作之间社会秩序才会出现。当然也会有社会冲突存在，但是会有相应的制度化的渠道去让公民去表达诉求，让政府去疏导和解决这些冲突。