党的十八大对全面依法治国做出重大战略部署，将法治提升到治国理政基本方式之高度，开创了中国法治的新局面。党的十九大继往开来，指明在坚持和发展中国特色社会主义的新时代，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系和法治国家，要坚持全面依法治国基本方略，继续深化依法治国实践。从法治建设的历史进程来看，无疑我国采取的是权威推进型法治化模式，即政府主导，自上而下，具有单向性和主观塑造性等特点。这种模式优势明显，但也会使中国法治建设呈图景式表达，显得过于宏大，推行过程中也容易忽略法治的民间动力与社会根基，缺少对现实法治进程的关照。这一问题在农村法治建设中表现得更为突出。长期以来，城乡之间二元结构壁垒分明，导致了城市与农村法治建设发展不平衡，农村法治建设逐渐成为法治中国建设的“政策洼地”和薄弱环节，而农村地区落后的经济发展、不健全的政治体制、难以扎根的现代法治文化等现状，都造成了农村法治建设工作过于形式化与运动化，其效果大打折扣。

党的十九大提出，要实施乡村振兴战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。乡村法治秩序是乡村治理体系的重要一环，也是乡村振兴战略的重要保障。迈入新时代，如何着眼乡村法治建设主要矛盾的变化，同时基于乡村法治建设所处历史阶段和基本情况，深入挖掘乡土场域的法治动力，促使乡土法治建设由权威推动、顶层设计的“彼岸”回落到乡土现实生活的“此岸”，对于法治中国建设和乡村振兴战略落实尤为重要。本文紧密结合新的时代条件和实践要求，把新时代农村法治建设问题放置在乡土社会秩序变迁的历史背景中，在具体的乡土语境里把握法治权威的衍生逻辑和展开过程，并以乡村的法治实践，去追问新时代农村法治建设的症结所在，探究新时代乡村法治建设的形塑途径。

一、改革开放以来乡村法治秩序的萌生

改革开放使得中国农村发生了翻天覆地的变化。一方面，中国经济迅猛发展，城市化、工业化快速推进，就业机会增多，加剧了城市对劳动力的需求，另一方面，随着户籍制度的变革，城乡二元社会结构的淡化，人口控制政策也有所松动，农村向城市的人口涌动也开始变得频繁起来。农村家庭联产承包责任制的推广和农业科技的发展进一步致使部分乡村劳力挣脱了土地束缚，重获“自由”。无论是城乡间巨大“势差”的诱惑刺激，还是生活对货币越来越深的依赖，都驱动着农村人口向城市的流动。村庄边界开放、流动性增加改变了农村的传统社会结构，“异质性凸显、社区关联度降低、共同体逐渐瓦解”的结构特质使内生权威的控制效能愈发式微，其维持乡土秩序效度逐渐衰变。通过政府主导的法治宣传教育，基层司法的制度设置和机构安排，农民法治观念有所提升，这一系列变化对乡村法治秩序的萌生产生了重要影响。

(一) 乡土结构变迁催生农民法治需求

改革开放之后，随着农民打工潮的兴起，家庭的聚合功能被冲散，村民之间走动相对减少，陌生感也在逐步增加。家庭的互动交往圈愈发缩小，朝着私密化和小型化方向发展，圈内的“自己人”也是越来越少，关系网络对村民处理各种矛盾的牵制力逐步减弱，个人关系网络的延续以及维系整个村庄稳定的差序格局于村民来讲已不太介意，就事论事成为他们惯常的解纠手法。受市场经济及多元价值观念的影响，村民对村庄共同体的认同度下降，导致了乡土联结的非紧密化。传统规则意识的式微，生活在乡土情境中的个体愈来愈注重自身利益，现代村庄内的关系程式更趋向于以利益为标准的单一性联结，一些村民为获取自身利益的最大化不惜碰触他人利益，部分纠纷不再因为乡土生存法则的制约而得到有效控制，这种情况下，村民求助法律的需求就大大提升。

乡村结构特质的变化也带来了村民观念的改变。以生育观为例，一直以来，孝字在村民心头如金规铁律般不容违背，儒家伦理给传宗接代、繁衍子孙的生育观以道德支撑，但改革开放后，随着市场经济价值与原则的渗透和冲击，传统的家庭伦理被日益频繁的城乡互动所侵蚀，血缘的凝聚力在理性算计下大大减弱，“善事父母”的伦理观念和慎终追远的祖先崇拜观念开始淡化，村民也渐渐把关注的重心放在“养儿防老”，生育的价值功能逐渐淡去，工具理性的意识日益凸显，人们更看重自我价值的实现和现时化利益的汲取。村民理性化程度的日益上扬，一方面消解了传统家族血缘的宗教意义，但同时也为法律在乡村实现规则治理创造了条件。法律是一种靠刚性律令去接触事实的规则治理，法治的前提则是社会生活的高度理性化和秩序化。随着改革开放的全面推进，农民理性思维的逐步彰显为法治权威进入乡土秩序领域做好了心理准备。

(二) 基层法治建设增强农村法治权威

1985年，第六届全国人民代表大会常务委员会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在公民中基本普及法律常识的决议》，农村普法活动拉开了帷幕。农村普法宣传教育以宪法为核心，普法内容涉及农民生产、生活密切关联的诸多领域。截至2 015年年底，第六个普法宣传教育周期也已进行完毕，经过六次普法宣传的洗礼，广大农民的法律意识、维权意识慢慢觉醒，应用法律的积极性有所提高，同时乡镇基层干部领导在依法行政、村干部在依法办事方面也得到显著提升。2 0世纪8 0年代，为了支撑依法治国战略的运作，由国家主导的大规模立法活动铺展开来，仅在涉农领域就相继颁布了《土地管理法》 (198 6) 、《村委会组织法 (试行) 》 (19 8 7) 等，并随着农业发展的实践和农民法律需求的变化不断增多和完善。立法活动开展以来，我国农村已基本形成以《村委会组织法》为基础，包括地方法规、政策措施、村民自治章程和村规民约等在内的村民自治制度体系，完善了以《农业法》为核心，包括《农业技术推广法》、《土地承包法》、《专业合作社法》等在内的农业法律体系。这些涉农立法为法治权威进入乡土场域提供了制度保障。另外经过不断的摸索创新，当下乡村特有的司法调解制度一定程度上避免了司法救济的不足，提高了乡村法律适用的效率和灵活性。

三十多年送法下乡与农村基层法制建设使得法治权威在乡土有了一席之地。据2 0 11年一项对乡村解纠方式权威性的调查显示，认为诉讼最具有权威性的村民占比达到3 4.7 3%，已经超过村干部调解 (3 0.79%) 和私下和解 (2 6.9 7%) 。法律给村民带来的不仅仅是定纷止争，相较于有威望的老人、村干部亦或是乡镇政府，法院的一纸裁决使得村民在村域场景内拥有了更强势话语权，法律的认可在村民看来即是获得了更高政治权力的支持，这种满足感是私下和解或者干部调解所不能给予的。当然村民诉诸法律途径并非仅仅出于如此感性的思考，在一方势力不济的情况下，闹上法庭，让纠纷突出村内裙带控制网络的重围，增加胜算的可能性也是村民理性抉择的结果。

总而言之，当代村民并非对法律全无所闻。既有对法治程式的一知半解，也较为熟识司法限度，在理性权衡利益得失之后，会做出寻求法律保护的选择。而伴随着村民的理性逻辑，法治权威作为法治社会权利维持的主导，也有了在乡村扎根的土壤。

二、当前乡村法治秩序构建面临的突出问题

中国农村藉由改革开放营造的经济活力，乡村的生活方式、经济格局、文化观念迎来了数千年未有之大变局，而恰恰正是乡村社会的巨大变迁悄然催生了乡村法治环境的变化，孕育了现代村民选择性的亲法行为。步入新时代，一方面，我们要承认农民民主法治意识已初具萌芽，当下乡村逐渐具备了现代法治的某些特质，新时代农民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面也有了美好生活需求。同时，我们也应清楚的认识到我国农村法治发展和建设所处的历史阶段和基本事实，特别是农村法治不充分不平衡的发展对农村法治建设的制约作用，理清新时代乡村法治秩序形塑的障碍。

(一) 法治权威的信仰缺失

根据2 015年一项对全国范围内2 6 9个行政村3 675位农民的调查研究数据来看，目前我国大多数农民存在权力大于法律的观念 (其中认为确实存在权大于法现象的村民占比3 4.9%，可能存在或差不多存在的村民占比31.3%) ，另外就金钱与法律的关系调查显示，3 4.1%的村民认为金钱可以摆平法律，38.6%的村民认为如果有关系胜算会更大。就结果分析来看，新时代农民的法治观念不断增强，但对大部分村民而言，法律没有上升到信仰层面，当下村民表现出来的亲法行为更多是依托私人关系利益网络形成的，他们视法律为更高一层的权势，因此，有的村民会借助关系利用法律，使其成为压制他人的砝码。在乡村走访中，我们发现，当村民与有权势的当事人产生矛盾时，村民会依据自身关系网络做出理性的讼诉规避行为，即便最后诉诸法律，他们也会尽最大努力寻求其他权力的协助，这导致当事人“在运用法律的效能感获得提升的同时，对法律制度的公正性和效能的负面评价却在增加”，这也就是盖勒格尔提出的“知情祛魅”逻辑在村民法律实践与法律参与中的真实表达。

法律制度健康公正的运行是乡村法治建设成功的关键所在。“法律制度是由观念、规范、组织行为诸环节组成的一个有机联系的系统，一旦某一环节出现失误，则在主体心理上连带对整个法律制度产生否定评价，从而不可能产生对该法律制度的心理信仰”，从整体来看，我国农村法治的发展仍然处于较低阶段，行政干预司法现象在农村地区不同程度存在，部分村干部、基层领导以权乱法、压法，司法不公、司法腐败现象时有发生，法律实施运行过程中的失范状态曲解了村民对法律的认识，误导村民对法律的评价。可见，当下村民亲法行为的发生并非源于村民对法治的信仰，知情祛魅的法律实践造成了理性法律规避，基层司法的制度缺陷与弊端削弱了村民的法治信仰，致使村民对法治产生了怀疑。

(二) 现有法治规范在乡村社会的不适应

尽管受到了人口流动的冲击，可延续了数千年的乡土传统并没有一下子消失断裂，“熟人逻辑”对村民的行为选择与发生仍产生着重要的影响。长久以来，囿于村域的封闭性和落后性，村庄内生产资料、劳动力等资源的匮乏以及公共救济的不足，若要维持自家的生产与生活，则须借助乡里乡亲的帮衬，谁能在村内维系更好的人际关系，其生产生活就能得到更多人力甚至物质资源的帮助。基于此，人际关系在村民的生存结构中占据重要位置，也正是由于这个原因，乡村内便形成以维护人际交往为主的舆论环境。

根据2 0 0 4-2 013年联村纠纷调解情况统计数据显示，九年间，该村共发生纠纷4 83件，其中调解促成纠纷解决的案例有4 6 4件，占比9 6%，法院判决案例只有19件，占比仅为4%。走访中我们也发现，超过七成村民认为打官司的最终效果并不好。虽然诉讼成为村民心中最具权威的解决纠纷方式，但真正通过法院判决的案例只是少数，究其背后的原因我们发现，即便村民花费巨大的经济成本、社会成本、心理成本取得了胜诉，在执行法院裁决时，村民仍然还是要回到关系情理网络交织的乡土情景，毕竟村民生存的场域与城市的“陌生”社会不同，人情越重，关系网络的作用越是凸显，即便胜诉的村民获得了更高层级的法律支持，其他人也不会因此而撕破一直维系的生存格局与法则。在这种情况下，那些取得胜诉的纠纷在回到乡土场景时依然要面对具有强大生命力的乡土逻辑，就如《秋菊打官司》的电影结局一样，取得胜诉的秋菊感到深深的茫然和失落，回到乡村的一切对她来讲更像是一场人道主义的灾难，或许她再也不敢“鲁莽”的求助法律了。

由于国家设定农村法律制度时缺乏对制度实施的乡土情景的异质性与复杂性的关注，加之三农立法的不完善，基层司法机构严重不足，法律从业人员素质参差不齐，司法审判结果在执行时遭遇了乡土“破坏力”，进而降低了村民对司法本身的信任和依赖，增添了他们排斥和抵触司法的情绪。

三、新时代乡村法治秩序建构的路径

概观世界历史，对社会起过较大聚合牵引作用的社会秩序有宗教秩序、道德秩序、法律秩序，“而在今日，法律秩序已经成为一种最要、最有效的社会控制形式”。法治秩序是法律秩序的最高形态，它除了包含经由法律运作而得以实现的秩序 (法律秩序) 外，还包含了“法治的实现过程和对法治秩序的价值评价”。我国法治农村建设取向必须是法治秩序，这也是我国全面推进依法治国战略，推进国家治理体系现代化建设的必然选择。建设乡村法治秩序，须通过法律的权威性力量，维系乡土社会基础性秩序，促进农村社会关系的和谐有序。乡村法治秩序的生成可遁寻两条原则:一是规范合法性原则，即法治秩序所需之法需是良法，此法内涵着与乡土的和谐相处，基层法律实施各机关设置得当、运行公正有效;二是价值合理性原则，即法治秩序不仅要彰显出权利与权力协调运作的实体价值，自由、平等、公正的抽象价值，对人类全面关怀的终极价值，还必须努力使法治成为农民的政治理想和信念。

在新时代党对农村建设的总要求下，根据法治秩序建设的内在机理，结合田野调查实践，笔者提出以下六条形塑途径:

(一) 立足乡土情景，健全法律机构设置

“法律只要不以民情为基础，就总要处于不稳定状态”，托克维尔所指的民情放在村庄场域内其实就是乡土的人、事之情景。鉴于此，涉农法律应以农民的主体地位和权利保障作为其立法的价值取向，不论实体法亦或是程序法应尽量贴合乡村的实际情况，增加法律的可执行度，应以全面《村民自治法》为基础，搭建起基层民主自治的基本框架。

完善基层法律服务机构。基层司法所、公安派出所、人民法庭等是根据基层公民的法律需求而设立，他们覆盖面极广且作用不容小觑，作为国家法律宏大叙事的机构载体，基层法律机构就是现代法治渗入乡土社会的宗庙，基层法律机构必须朝着专业化的方向不断完善。

完善的机构设置更需要基层法律人发挥其主观能动性。乡土纠纷发生时，村民必然会对原有的乡土秩序有一定惯性与依赖，基层法律人应本着现代法治精神，灵活运用符合乡村本土情景的调解技艺，使纠纷在发生、调解、执行都归结在法律规制的实际范围内。乡土社会的生存格局强烈要求基层法律人根据自己的乡土优势发挥主观能动性，将冰冷刚硬的法律法规进行适应性应用改造，打通二者梗阻，使国家法律与乡土现实情景相契合。

(二) 克服特权现象，树立农村法治权威

抓住了乡土法治难以立威的关键所在，就找到了村民法治信仰形塑的关键点，乡村法治秩序才能取得成功。基层执法、司法部门的具体行为左右着村民的直观法治情感和理性的法治认知，执法不公、司法腐败是造成村民法律不公效能感降低的主要原因，这其中最为影响其法律信仰形塑的关键就在于能否公正解决乡民眼中的“关系案”。

当下我国基层司法体制改革在机构设置、人员管理、司法责任等等方面都大有作为，但一切外在变革都需要建立在主体需求上才有意义。只要基层司法改革亦或是各式乡村法律实践不能根本纠正法律中的特权现象，“知情祛魅”逻辑最终还是会把村民导向法律服务于金钱和权势的认识误区，难以真正形成对法治的内在需求。因此，摒弃特权思想，严格根据司法程序，公平处理“关系案”、“人情案”，以保障法律在乡土场域的公正性，从村民主体视角出发，引导村民法治需求的正向发展，只有如此，基层司法改革才有了最坚实的底层根基，乡土社会才有可能迎来真正的法治秩序时代。

(三) 设置驻村法官，转变法律服务方式

现代法治要渗入乡土情景和熟人社会，须立足于农村农民的实际，转变法律服务方式，打破农民的维权壁垒。转变法律服务方式，主要是把法官的服务由被动式服务转变为主动式服务，把法官的位置由乡土外部人员变为乡土内部人员，把法官的工作从司法者转变为农村法律事务全面参与者，从而成为熟人社会的法律“服务员”。具体而言，基层法庭应在农村派驻驻村法官，与当地村民委员会“合署办公”。驻村法官应积极密切联系当地村民，积极参与当地农村的法律宣传和法律教育，并通过法律事物服务，全面推进农村法治建设。驻村法官可以在农村法律活动中提供的服务有:咨询服务、调解和解、立案服务等。

通过咨询，由法官充当咨询律师。农民恐于诉讼的原因，除了有农村熟人社会的人情成本分析，更现实的是对通过诉讼解决问题的经济成本分析，而诉讼经济成本中最主要的是律师费用。驻村法官应通过驻村便利，积极为当地农民提供法律咨询服务，可以充当咨询律师的角色。法律咨询服务的提供，不但有利于农民解决纠纷方式向法律化转变，还对降低农民在经济活动中的法律风险、提升农村的经济发展有重要作用，同时也可以推进农民的生活方式向现代化、法律化转变。

通过调解，由法官充当“和事佬”。由于在农民纠纷的解决中，村干部调解占有重要地位。因此通过和村干部“合署办公”，驻村法官在村干部调解时可以作为法律人员参与调解，为村干部调解提供法律支持。同时，农民在遇到法律纠纷时也可以主动要求驻村法官参与调解。但此类调解，不能等同于诉讼过程的法院调解，且不制作调解书。

通过立案，由法官充当立案员。在驻村法官提供法律咨询或参与和解过程中，如遇到农民需要通过诉讼解决问题时，应积极主动提供立案服务，并告知其相关法律知识，使农民更好地通过法律武器保护自己的合法权益。

(四) 创新法治教育方式，提高农民法治意识

新时代，农民对法律并非一味抵触、全无所闻，经过三十多年的普法努力，当下农民法治意识较以往已有大幅提升，但是大量农村法律实践的不公现象致使“权钱可以左右法律”的认识在农民群体里依然大有市场，毋庸置疑，农村法治建设、农民法治意识的提升还有很长的路要走。

鉴于此，普法宣传教育应继续以农民权利及其实现途径为主要内容，激发村民权利意识。在宣教方式上，除沿承优秀传统外，还需因地制宜，创新宣教途径。如针对新时代乡村主导话语权转移的事实，普法宣教可以选择以乡土精英为中心点，发散辐射普通村民的进路方式，借助乡土精英的威望以及他们在乡村的话语优势，对普通村民进行二次法制教育，深化宣教效果，以逐步形成乡土法治氛围。除此之外，新时代农村空巢现象愈发严重，留守儿童和老人已然成为农村生活的主要长居人口，相较于老人，儿童受教育更加集中，也更容易接受新鲜事物、可塑性也更强，如仙桃市通海口镇部分农村中小学开展的“小手拉大手”的环保法律宣教对当地环保工作产生了积极影响。因此以基层学校为载体，通过开展法制互动活动，借助晚辈向长辈反哺的教育传输模式，将法治观念、权利意识、规则程式传递给村民，以提高村民整体法治意识。

另外，普法宣传教育多是从外部将法律知识传输给受教育者，要使这些法律知识真正内化于心，外化于形，作为法治能动者和主体的村民，参与法治建设实践是必不可少的。顺应基层治理现代化的变革需要，笔者认为村民自治确是提升农民法治意识的最优选项，通过参与农村公共生活逐渐培养起现代公民意识、权利意识、主体意识，并在民主选举、决策、管理、监督过程中锻炼村民的规则意识和责任意识，缩短村民与现代国家治理方式的距离感，有效提升现代村民法治意识。

(五) 重构乡土规范，推进法治农村建设

乡土规范是村民千百年以来一直遁寻的逻辑和行为准则，它凝结了乡土场景内人与人之间相互交往和生存的智慧，这是乡土法治秩序形塑中不能避免的客观存在。而法治中国建设的大部分场地是在农村，大部分的参与者是农民。因此，欲建设法治中国必须要建设法治农村，建设法治农村必须获得乡土规范的支持和帮衬才能扎根乡土，获得长久的生命力。

但由于乡土传统中无讼厌讼的文化积淀与现代法治思想背道而驰，因此融合现代法治思想精神，重构乡土规范是推进法治农村建设的必要路径。首先，注重将“汝安则为之”的传统行为模式与“法有禁止不可为、法无禁止即可为”的现代法治行为模式相融合，既实现对伦理行为和传统理智的皈依，也注重遵法守法，同时在法律允许的范围内积极发展农业经济，搞活农村生产，改善农民生活。其次，注重将“天地国亲师”的传统心理观念与社会主义核心价值观的现代法治心理观念相融合。经历百余年的共和洗礼，农民的传统心理结构已由传统儒家思想的“天地君亲师”向“天地国亲师”转变，这表现了农民对自然社会、乡土家园、父母夫妻、兄弟朋友、师长同学及文化传统的某种道德情感认同和精神皈依，是农民心理结构的第一次重构。但是，随着社会主义核心价值观发展成为中华民族的共同心理观念，特别是党中央、国务院要求把社会主义核心价值观融入法治建设以来，对农民的心理结构进行第二次建构就成为了建设法治农村的题中之义。最后，注重“必也使无讼”的传统法律思维与“为权利而斗争”的现代法治思维相结合。“必也使无讼”的传统法律思维在合理的法律商谈模式中确有助于熟人社会的稳定和主体间情感的交流，但是农民仍要树立自己的现代法治思维，当商谈失效时，要勇于利用法律，“为权利而斗争”，保护自己的合法权益。

(六) 健全乡村治理体系，构建乡村善治格局

乡村治理并不是国家权力的纵向深入，也不是简单的乡村自治，而是乡政和村治的有机结合。乡村治理体系则一方面涵盖着国家权力在乡土场域的有效运作，也内含着乡村社会各主体的参与和协商，是自上而下的国家治理与由下至上乡村治理的耦合互动。十九大给新时代农村发展建设确立了乡村振兴的战略目标，在满足农民日益美好生活需要的基本判断指引下，对新时代农村建设提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，指出要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

面对新时期农村发展的新情况与新矛盾，要不断完善自治、法治、德治三结合的基层治理机制，加快乡村治理体系建设工作，其中乡村自治是乡村治理的基础，是乡村治理的主要方式和关键手段，要不断完善村民自治制度，推进基层民主政治建设;其次，乡村法治是乡村治理的保障与稳定器，要不断完善涉农法律制度，公正基层执法、司法，转变法律服务方式，创新法治宣教方式，强化村民法治实践;最后，还需以德治为软性纽带，培养村民个人美德与乡村公德，开展社会主义核心价值观教育，发挥德治润物无声之作用。在党的统一领导下，充分调动乡村治理各主体积极性，整合乡村各方资源，在具体的乡土法治实践中建设自治、法治、德治三结合的基层治理机制，充分发挥自治、法治、德治在乡村治理中的作用，达到“三治”相互衔接又相互补充的理想状态，共同构成乡村善治格局，而乡村法治秩序也必然在乡村善治的大格局中得到实现。

四、结语

新时代乡村法治秩序建设既是对乡村法治秩序生成的历史梳理，也是对当前乡村法治建设实然状态的解读，更是对未来基层司法建构途径的探索。新时代农村法治建设的主要矛盾已经是农民对于民主、法治的美好生活需求与农村法治建设发展不充分不平衡的矛盾，针对新情况、新问题，我们应从乡村当下时代情景出发，正确解构乡村法治建设中遇到的法治权威的信仰障碍与法治规范的适应障碍，精准定位乡村法治建设的症结所在，为乡村法治秩序的形塑、为现代法治的真正下沉创造条件。

（注释从略）

中国乡村发现网转自：基层问题研究 微信公众号