计划用水管理是指受国家、政府或其授权机构管控，由水行政主管部门综合运用法律、行政、经济、技术等方式方法，对计划用水的申报、审批、下达和执行监督等管理活动的统称。我国水资源禀赋不足，供需矛盾十分突出。目前，计划用水管理被纳入最严格水资源管理制度考核，摆在水资源管理中的突出位置，加强计划用水管理，是贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的重要举措，是深入落实最严格水资源管理制度的关键环节，是全面推进节水型社会建设的有效途径。

“计划用水”这一词汇最早出现在20世纪80年代末，1988年1月，《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)明确规定“国家实行计划用水，厉行节约用水”。同年12月，《城市节约用水管理规定》也对城市计划用水提出了新要求，随着《水法》的不断修订，计划用水管理的要求也在不断提高。2006年，国务院发布《取水许可和水资源费征收管理条例》，明确提出了超计划或超定额取水需累进收取水资源费。2012年，国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，规定了计划用水管理的范围。2014年，水利部印发《计划用水管理办法》，使得计划用水管理变得有章可循，成为落实最严格水资源管理制度的重要手段，至此，计划用水管理进入了规范化管理的新时代。2015年，国务院发布《水污染防治行动计划》，再次强调了计划用水管理范围。2019年，《国家节水行动方案》进一步规范了水资源超载地区工业企业计划用水管理要求。

虽然我国已发布了一系列的政策法规，对计划用水的管理体制、管理范围、申报流程等方面提出了明确要求，但是我国实施计划用水管理起步较晚，涉及管理层级和部门众多，不可避免的产生一系列的职能交叉和管理冲突等问题，并且由于我国计划用水管理缺乏顶层法律规章，难以形成部门合力，在当前形势下，我国计划用水管理仍存在诸多问题亟待解决。因此，分析掌握计划用水管理存在的主要问题，提出针对性的保障措施和解决路径，有效控制社会经济活动所需要的水资源量，促进社会经济可持续发展，十分必要。

1 计划用水管理成效

计划用水管理得益于社会主义制度优势和重视市场机制的运用，通过政府和市场两手发力，在节水型社会建设中发挥了重要作用。目前，国家及各省(自治区、直辖市)都发布了与计划用水有关的法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件。其中，包括全国性法律、行政法规文件4个，省级节水法规27个，计划用水管理办法相关文件13个。各地均把计划用水工作摆在了水资源管理中的突出位置，一方面，部分地区把计划用水效果作为地方政府政绩考核、干部评估的重要依据。另一方面，把计划用水作为完善水价形成机制的重要组成部分，创造了一些成功的经验和模式，形成了各具特色的、可操作性强的地方管理模式。

目前，我国已经基本覆盖了“流域、省、市、县(区)”等三条红线的指标控制体系，并且流域和区域年度用水总量控制指标是计划用水制定的重要依据，计划用水又是实现用水总量控制的重要抓手。随着一系列计划用水相关管理制度付诸实施，重要江河流域水量分配监控管理有所加强，省级行政区的用水控制指标得到有效分解，高耗水工业企业实现节水改造，非常规水资源利用力度逐渐加强。

近年来，实施计划用水管理取得了突出的节水成效，抑制了社会不合理的用水需求，倒逼发展规模、发展结构、发展布局优化。全国31个省(自治区、直辖市)实现用水定额全覆盖，截至2020年底，累计发布52项取水定额国家标准。其中，工业和服务业用水定额已覆盖行业用水总量的80%和90%以上，粮食作物播种面积和油料作物播种面积农业用水定额覆盖率分别为88%和85%，计划用水覆盖水资源超载区99%的工业企业。据节约用水管理年报统计，2020年，全国纳入取水计划管理的河道外取水户29.78万户，同比增长24.19%，下达计划取水总量为2895.24亿立方米，实际取水总量为2465.93亿立方米，比计划取水总量缩减14.83%。2019年下达计划取水总量为2368.40亿立方米，实际取水总量为1991.68亿立方米，比计划取水总量缩减15.91%，下达用水计划的精确度在不断提高。从图1中可以看出，全国公共供水、生活自备水、工业自备水和农业用水实际取水变化幅度均低于30%，生活自备水变化幅度最小，其他用水变化幅度最大，增加了1.76倍，其他用水用水户变化较小，说明其他用水量的计划用水管控覆盖范围加大。全国公共供水管网内实行计划用水管理的用水大户134万户(不含居民用水)，计划用水量363.20亿立方米，实际用水量297.51亿立方米，取水户和公共供水管网用水户的实际用水量均在计划用水量范围内，可见计划用水起到了很好的约束作用。

2 计划用水管理存在主要问题

党的十八大以来，习近平总书记着眼于生态文明建设全局，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”(以下简称“十六字”)治水思路，突出强调要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。对标“十六字”治水思路要求，当前计划用水管理方面还存在一些不平衡、不充分、不协调的问题。

2.1 法律法规有待健全

计划用水管理法律效力尚有不足。尽管《水法》对计划用水管理工作提出了相关要求，但是针对性不强，难以为节水实践提供有力保障，如仅规定了“用水应当计量，并按照批准的用水计划用水”“用水实行计量收费和超定额累进加价”，并未对“超计划累进加价”作出规定。《计划用水管理办法》虽有规定，但属于部门规范性文件，对于用水户尤其是公共供水管网取水的用水户约束性不强。因此，计划用水管理缺乏强有力的上位法支撑，难以发挥约束作用。

2.2 管理方式尚不明晰

2.2.1 计划用水未进行分类管理

南方地区与北方地区，南方丰水地区和缺水地区水资源禀赋条件不同，且农业、工业、服务业、生态用水具有不同特点，不同行业用水过程和用水影响因素差异较大，需要采用不同的计划用水管理方式。目前全国采用统一的计划用水管理模式，需要根据区域特点提出更为针对性的管理模式。

2.2.2 农业计划用水管理水平有待提高

当前农业用水计量基础较差，计量率较低，相关的农业用水监管部门没有引起足够的重视。不同地区水资源禀赋条件存在差异，农业计划用水管理不适宜采用“一刀切”的管理模式，因此对农业用水实行计划用水管理水平有待提高。

2.2.3 公共供水企业的计划用水管理水平有待加强

公共供水单位(供水企业)大多属于城建部门管理，其用水户用水未纳入取水许可管理，实施计划用水与供水企业的供水利益相冲突，难以获得供水企业的支持。公共供水企业掌握着用水户的下达计划用水量，缺乏用水管理信息系统，造成水行政主管部门不能在第一时间获取用水户用水量，不能定时完成用水计划考核，因而不便于对超计划的用水户进行判定和收取超计划用水累进加价水费，大大降低了计划用水管理效率。且供水企业在取水时已实施计划用水，公共供水管网用水户用水时再次实施计划用水，部分用水单位对此有疑义。

2.3 管理程序复杂且低效

用水企业年度用水情况随着产业调整和企业经营状况变化而变化，实施计划用水管理的名录也会随之改变，因此会导致用水企业每年用水量数据发生改变，企业每年都需要申报一次用水计划，而主管机关按月/双月/季度进行考核，考核频次较多、管理对象范围较大，需要分解备案、调整备案，给计划用水管理带来了挑战，也增加了行政管理成本和企业负担。

2.4 管理手段不够完善

2.4.1 惩罚力度不足

当前对超计划用水约束力度有限。目前只能靠超计划(定额)累进加价唯一手段，难以核减其用水指标或采取断供措施。一方面，计划用水依据的现行《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》对非居民用水超计划(定额)累进加价制度仅作原则性规定，再加上节水意识、计量体系建设滞后等因素，各地加价制度的内容和实施情况差异较大。另一方面，现行法规条例对拒缴、欠缴超计划(定额)加价水费的用水户，缺乏强制性处罚措施，难以核减其用水指标。

2.4.2 水利信息化程度偏弱

目前“用水统计调查直报管理系统”还尚未具备与计划用水管理对接的条件，用于日常监管的作用有限。一是各省填报完整率不高，特别是服务业用水户，且部分数据待审核或审核未通过，有效用水量数据有限。二是填报对象主要是大中型灌区和年取水量5万吨及以上的自备水源用水户，与各地确定的实施计划用水管理的用水户范围不完全一致。

2.4.3 计量设施不到位

目前，部分企业、高校没有量水设备与测试手段，或只实现一级计量，未按用途安装用水计量设施或用水设施安装不到位，定额管理和超计划管理等制度措施未能发挥实际约束作用。

2.5 计划用水管理工作尚不规范

部分地市没有专职的节约用水管理编制和人员，部分县区级甚至都没有独立的水行政主管机构，县级层面计划用水管理人力资源有限，对用水单位的摸底排查、用水定额测算与用水单位沟通协调不充分等原因造成计划用水管理规范性有待提高。存在计划用水的审批和下达管理不规范、重点监控用水单位名录有遗漏、无法对超计划(定额)用水单位进行核查、应纳入企业未实现计划用水管理全覆盖、未严格按照节约用水有关规定执行，新改扩建项目水资源论证、节水评价未使用用水定额先进值等方面问题，水行政主管部门职能管理方面有待提高。

3 计划用水管理保障措施

3.1 完善计划用水政策法规

立法是基础，执法是关键，加快国家层级的节约用水管理条例的出台十分必要。在《水法》等法律法规修订和《节约用水条例》制定出台中应进一步明确计划用水的管理职责、法律责任，明确超计划用水累进加价等制度，加快《计划用水管理办法》修订，为计划用水管理提供法律、规范性文件支撑。

3.2 明晰计划用水管理方式

农业、工业、服务业、生态用水具有不同特点，建议应分成三类管理。工业和服务业是第一类，农业是第二类，生态用水是第三类。在管理过程中应对第一类严格约束，对第二类分区管理，而第三类生态用水因取水许可不健全，实际操作难度较大，建议只在总量中要求。

3.3 加强计划用水对象管理

(1)对农业用水实行计划用水管理，灌溉是农业用水的主要组成部分，首先是对灌溉用水的管理。综合考虑用水计量、供水保证、灌溉制度、生态补水等多种因素，目前亟需且具备实施计划用水管理条件与必要性的是北方大中型灌区和全国规模以上设施农业。(2)对管网内和管网外用水户全面实行计划用水管理，对已实行水务一体化地区，应由水行政主管部门统一管理，管理范围应包括纳入许可管理的取水户和公共供水管网内规模以上的用水户。对未实行水务一体化地区，考虑到节约用水的重要性，建议加强部门协调和对供水企业加强管理。(3)根据各地实际情况加强对公共供水企业的计划用水管理，可考虑对供水企业的售取水比、制水率、管网漏损率和管网内用水计量率等提出管理性要求，具体指标由各地自定。

3.4 优化计划用水过程管理

考虑到各地实际管理情况，为减轻管理部门和企业的负担，优化管理流程，建议在以下几个方面采取措施:(1)调整考核时间。将按月/双月/季度改为按年。(2)简化申报流程。(3)简化申报内容。

依据用水定额、来水保证率、现状用水效率等因素核定用水户的计划用水量。(1)对纳入取水许可管理的单位和公共管网内纳入计划用水管理的非居民用水单位、用水定额未覆盖或覆盖不全的用水单位，可参考用水单位前3年平均用水效率指标(用水不满3年的，参考其实际用水年限的平均用水效率指标)，结合同类地区同行业平均用水效率指标核定用水计划；(2)对缺水地区、水资源超载区和地下水超采区的大中型灌区，应依据区域用水总量控制指标、用水定额、供水保证率等因素核定，其他地区的大中型灌区应逐步推行；(3)对规模以上设施农业、养殖业用水单位，应按照用水定额标准核定。

3.5 完善计划用水管理手段

对于超计划用水单位处罚是落实计划用水管理的重要措施和关键手段，应进一步明确超计划/超定额处罚标准，对超计划分情况制定分类处理措施。建议对超计划/超定额首先进行警示，各地可以根据实际情况按季或年来确定考核周期。然后对依据现有的法律法规、政策文件以及管理权限，进行分类处罚。

对计划用水信息化提出原则性规定，要求用水户将水量、产量(服务量)信息上传至有管理权限的水行政主管部门，提高计划用水信息化管理水平。此外，对于建有计划用水管理相关系统的，管理机构可实现电子化下达计划用水，取消以往的书面下达方式，提高下达效率和服务水平。

3.6 规范部门职能管理工作

建议各部门加强协调强化责任落实，特别是基层计划用水管理力量，满足相关部门人员配备需求，积极组织计划用水教育岗位培训，提高管理人员的业务能力与水平，严格规范计划用水管理工作；强化对用水单位计划用水管理的监督，特别是对重点用水单位应加强计划用水管理的监督和监控。

4 结语

《计划用水管理办法》的出台，完善了计划用水的申报、核定、下达、调整、处罚、监督等方面的管理，对我国强化用水需求和过程管理，控制用水总量，提高用水效率发挥了重要作用。但是当前形势下，计划用水管理仍然存在一些短板与不足，因此亟需要加强计划用水管理，科学合理地分配使用水资源，减少用水矛盾，以适应国家和各个地区国民经济发展和人民生活对用水的需要，并促进水资源的良性循环，推动促进建设节水型社会，实现水资源的永续利用。