作者：佚名近年来，基层治理效果不佳的问题日益凸显，具体表现为：基层社会情绪日益政治化；网络批评倾向于归因政治；个体事件容易发展为公共事件；法律事件容易发展为针对公共组织的事件。为什么曾经坚固而深入的社会治理体系陷入困境？成为政治社会学研究面对的挑战性问题。这个经验问题和理论的关联，在于解答政治认同增强或减弱的原因——这种变化源于何种社会因素的影响？
回应这些困惑问题，需要探索新的解答方向，寻找更为基础性的要素关系，以拓展社会治理研究的视野。我们需要问，经济地位的差异在某种程度上确实会引发政治不满，但为何所有社会都存在类似的社会差别，但却不一定都转化为政治问题？这或许暗示，二者间的关系并非那么直接，在社会差别向政治不满的转化中，是否存在着某些基础性因素催化促成了这一转化？我称这些因素具有基础性，在于它的特征：系统（全局）性的，非个人的，非偶然的，非期然（政策目标）的，可解释更大的变异现象，而且符合我们社会的历史事实。
为此，我建议进入中国基层治理的历史中寻找答案，先看相关治理角色、及其责任关系形成的历史来源和特征，再看它与新的社会环境和治理对象的关系。
双重治理结构
1950年代中国的政治变革，推动了一系列的社会重组，包括社会关系、组织关系和治理关系的重组，建立起一套新而独特的“公共与个人”连接系统。这个系统的特点：一是覆盖广阔，基本上覆盖了90%甚至更多的社会成员；二是三级（国家、单位、个人）连接；三是单位责任包干到人，即俗称的“谁家的孩子谁抱走”，绝大部分的社会事务，都由人们所在的单位（城市）或行政村（乡村）处理；四是存在等级、自上而下的资源再分配，等级越高的组织具有越大的资源分配权。
在这种组织关系中，存在两个治理的角色：一是政府，主要职能是政策决定和资源再分配，具体的工作是制定计划，下发指令（文件），审批和调拨资源；二是单位，主要职能是执行政府的指令，按照指示，实施社会治理，并提供公共品，例如教育、就医、住房等。在这个意义上，单位成为政府的延伸机构，它的独特性是代理政府的部分职能。两个角色的分工是，前者发布指令，后者实施社会治理。
这是一种双重治理结构。其中政府的治理对象是单位组织，不是社会受众，可以用间接治理概括，而单位的治理对象则是所属社会受众，可以用直接治理概括。与政府相比，单位的治理职能更多，虽然有些未必是其目标意愿，甚至它未必意识到，但观其日常实践，可以发现，单位实际上承担了分配资源、连接、协调、庇护、应责和代表的职能。
在每一个单位，资源、包括公共品分配直接针对个人；它将单位成员（个体）纳入公共体制（整体）；它协调处理个体间以及个体和群体利益的关系；它庇护所属成员；它必须应责——回应所属需求，负责解决其问题；它不得不代表组织，传输成员诉求，向外争取利益，并通过内部的政策修订，来满足这些利益诉求。
再来看政府，它分配资源，但对组织（单位）不对个人；它有连接作用，确定单位间等级，平衡组织利益；它的协调职能平衡的是单位间关系，处理争诉、仲裁和政策调整；它庇护相关的组织。显然，政府的治理责任比单位要轻，因为所有它的职能都是针对组织而非受众个体，而且还少两样：应责和代表职能。有大量的单位作为代理政府存在，政府没有发展出面对受众的应责和代表的职能。
因此，对于社会治理单位的作用至关重要。表面上看，社会中的公务机构有限，但实际上从事社会治理的“代理机构”遍地存在。由于政府对组织不对个人的工作惯例，单位事实上垄断了个人与国家的连接通道，是二者间的中介，对于普通人而言，有单位才意味着有制度渠道，能“间接”地联系上政府组织。更重要的是，单位通过应责、代表、庇护和协调，在基层社会担任着纠错职能，这一职能的活跃存在，实际上提供了最关键的公共品：平衡利益的基层纠错机制。
而政府高度依赖这个“代理机构”掌握信息、处理问题和治理社会，无需自己亲涉其中。因此政府和大众是疏离的，社会成员无需、也无权接触政府。一旦有情况发生，政府认为是单位失责，要求单位领回人员处理。这种角色认知广泛存在于政府机构，可以解释常见的政府推诿、单位截访、隐瞒信息现象为何存在。
对于个体而言，他们实现权益的通道单一，只有通过单位，他们才能在国家公共体系中获得位置，依靠制度通道实现权益，否则，即使存在这些权益的法律规定，也没有途径实现。因为权益的实现不仅需要法律规定，更需要具体的、体制承认的执行者和责任者，而这个执行者和责任者在双重治理结构中就是单位。
90年代中期以前，这一双重治理体系的效用，是社会治理得到维系的原因。单位在个体和公共之间的中介地位，是国家“整合能力”存在的结构性基础。这一结构，成功“消解”了社会冲突进入（单位以外）公共领域的动力，即使在国家层面发生政治动荡，基层社会秩序也没有全面瓦解，正是由于单位的治理职能大体存在。
社会的变化
90年代中叶以后，有两项重要的社会变迁发生。一是广泛的社会流动出现，离开单位的人数日益增长，截至2013年，只有不到1/4的城镇就业人口，还处在较为典型的单位治理体制中。在乡村，2000~2010十年间，全国自然村由363万个减至271万个，有90多万个自然村销声匿迹。二是单位的经济职能扩张，社会治理职能收缩。“赚钱”成为很多单位的首要目标。
由此产生的后果是，可以通过单位通道连接公共制度的个体数量急剧减少，不少人的“组织身份”消失，对于个人来说，这一方面是自己的“事儿没人管了”，另一方面是其身边的责任组织消失了。举个例子，为什么国企员工不愿意买断工龄离开单位？“丢饭碗”固然是经济原因，但更重要的是社会原因：离开单位就再也没有责任组织了，其与国家的组织化连接一旦消失，法律和公共制度给予他们的权益，就难以经由组织途径获得实现。
组织身份和通道对于普通人是否重要？一项2015年的调查数据显示，如果遇到不公，选择向法院上诉的占71.3%，选择党政部门（包含工青妇）的占59%，选择个人协商解决的占36.7%，选择求助媒体的占24.3%，选择信访、上·访的占15.9%，选择找单位解决的只占13.8%。而对比早先（1987和1999年）的类似调查数据，可以看到明显不同：1987年的调查显示，单位在所有诉求表达渠道中具有“支配性的”地位，它是解决问题的主要渠道，有72%的诉求通过单位提出。12年后，在1999年的同样调查中，受访个体选择单位渠道解决问题的有下降，但还是第一位的，“工作单位”和“党政部门”（包括工青妇团体）渠道，共同高居人们选择的前列。当时，有单位相比没有单位的人，前者解决问题的能力高8倍以上，这种能力显然不是来自个人，而是来自个人和组织的关系。
以上数据反映出重要的信息：中国社会的组织化结构出现重大转型，它正在从单位社会走向公共社会。在这种情况下，原有的单位治理效力自然有限：它只是不到四分之一城镇就业人口的责任组织。另外四分之三呢？他们的责任组织是谁？代表组织是谁？有了问题找谁？如果适应公共社会的应责和代表机制未建立，很多矛盾找不到解决途径，不公正感就会在社会中逐渐积累，社会不满的目标随之转向问责政府，即发生政治性转化。与其说是收入不平等引发了普遍的治理困难，不如说应责组织不在更可能激发不公正感受，因为这样的处境无法提供组织化途径纠错，介入利益冲突解决来维护公正。可以说，基层平衡利益，维护公正组织机能的瓦解，是社会治理的困境所在。
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