(陕西师范大学政治经济学院陕西西安290055)********在党的十七大报告中指出,要加快行政管理体制改革,建设服务型政府。服务型政府建设是我国社会,经济进一步发展的必然要求,也是加快行政管理体制改革,加强政府自身建设的一项重要任务。"所谓服务型政府,是针对以计划指令和行政管制为主要手段的管理型政府模式而提出的一种新型的现代政府治理模式。有着丰富和深刻的内涵,它的本质要求,就是坚持一切从人民群众的根本利益和现实需求出发,全心全意为人民群众服务"。服务型政府是相对于管理型,权力型,命令型政府而言,它是在公民本位,社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架内,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。但在新形势下,建设服务型政府还存在诸多问题。,服务型政府建设存在的主要问题及原因(一)政府职能转变滞后当前,我国政府职能转变相对滞后,行政角色突出,服务功能不足,对市场的干预和微观管制过多过细,特别是社会管理和公共服务方面还比较薄弱。行政效率也非常低,政府职能界定不清,存在着政府管理的越位,缺位和错位并存问题,他们管了许多不应该管又管不好的事,政企不分,政资不分,政事不分的现象还广泛存在,致使企业行为和市场运行扭曲。

一些地方,部门和少数工作人员还存在官僚主义,形式主义,脱离群众,失职渎职,甚至滥用权力,贪污腐败,根本在于制度不健全,监管不到位。目前,政府在提高依法行政水平,增加政策透明度和统一性,减少行政审批和微观事务干预,正确行使对经济和社会的公共管理职能等方面,还有不小差距。社会公共管理部门的职能明显薄弱,应对突发事件的预警,组织协调和危机处理等方面的机制很不健全。导致上述问题的原因主要是行政管理体制和管理方式不适应市场经济发展的要求,与社会经济发展不相适应。政府的主要职责是宏观调控,市场监管,社会管理和公共服务,这就要求政府通过转变职能,解决好"越位","错位","缺位"问题,而这些问题在实际生活中并没有得到切实的解决。政府机构作为管理国家和社会事务的组织,具有天然自我膨胀的倾向,要让政府退出社会经济领域,是一件困难的工作,因为它涉及众多政府部门的权力和利益,它们是不会轻易放弃其权力和利益的。所以政府机构在经历了多次改革之后,职能转变缓慢,成效不明显。(二)行政执法不够严格政府在行政执法上还存在许多问题,政府部门的管理和服务仍停留在计划经济时代,直接插手经济事务过多过细。很多好的立法和制度在实际生活中没有很好的执行,行政执法的"潜规则"普遍存在。

行政机关在执行法律法规时,不仅要根据立法,还要根据"潜规则"行事。这些潜规则的核心内容就是地方,部门甚至是个人的利益,它们不同程度地影响着行政执法。由于利益的驱动,还出现了种种明显有悖市场经济规律的行为,如各种地方保护,限制资源流出,商品流入等现象。这些现象的出现导致了严重的社会信任危机,影响社会投资和消费的积极性,最终阻碍市场经济的健康发展。这主要由于市场经济转轨,法律法规还不够健全,行政执法制度不够规范,监督约束机制不够有效。在传统的政府管理理念中,行政官员的"官本位"即"权力本位"意识和特权思想非常根深蒂固。公民是政府管理的对象,政府的主要责任就是把社会管住,让社会在政府设定的轨道内运行。因此,过去的政府管理实质是以法治民,以法治事。在行政执法中管理即处罚和漠视公民权利的做派已经习以为常,以至于在现阶段的行政执法实践中和相当多的行政执法人员的思维中,都还不同程度地存在着行政执法"权力本位"和特权观念。一些行政执法单位的领导者和执法人员在思想观念上仍旧停留在计划经济时代,把自己的角色仅仅定位在市场经济的监管者和社会秩序的维护者的位置上,完全忽视甚至根本就没有意识到自己作为行政执法机关还负有服务社会和人民群众的职责。

(三)公共服务投入严重不足尽管近年来我国在公共服务和公共产品的投入上有了较大幅度的增加,但还没有完全纳入制度化和法制化的轨道,缺乏硬约束,常常由于领导者的重视程度不同而上下浮动。目前在我国公共服务领域已经形成了两种不合理的局面:一方面国家对现有事业机构大量投入资金,在相当程度上是用来养人,但事业机构应该给社会提供的公共服务严重不足;另一方面在公共卫生,农村教育及社保等基本的公共产品和服务的生产和供给方面,国家投入又太少,导致某些公共产品供应紧张。改革开放以来,在行政管理体制改革和政府职能转变的过程中,政府的社会管理和公共服务职能得到了明显改善,我国各级政府的管理水平和公共服务的质量有了显着提高。但是,由于各种原因,政府公共服务投入不到位的问题仍然比较突出,主要表现在:经济与社会发展的不平衡造成了公共服务投入的地区失衡,城乡失衡;政府公共服务投入尚不适应人民群众日益增长的社会公共需求,政府公共服务体系和机制还不健全等等。长期以来由于政府管理理念不清,公共服务职能缺位,公共服务体系不完善导致我国基本公共服务供给不足。现在我国的公共需求正处于由消费型向发展型升级的关键时期,而现行的政府模式与这一趋势很难适应。

因此,掌握公共权力的政府必须理清管理理念,提高公共服务能力,完善公共服务体系。(四)公民参与程度不够服务型政府建设在政府机关强调的比较多,在报纸,网络上宣传的也比较热闹。但是在广大的市民中间,在群众里边知道的人却非常少。服务型政府建设是为广大群众提供方便,快捷的公共服务的,应该得到群众的广泛拥护和响应才是正常的。而从现实情况来看,公民参与服务型政府建设的积极性并没有被广泛调动起来,好像这些都是政府机关人员干的事,与老百姓关系不大。这就需要政府在施政理念上坚持以人为本,充分调动广大人民群众参与服务型政府建设的积极性,使他们把政府的事当作自己的事来干。导致这种局面的原因主要是国家民主参与体制的不够健全。政府还是封闭起来进行建设,而没有把服务的供给者和消费者有机的连接起来,形成了服务过程的断裂,没有形成政府和公民的互动机制。中央集权的专制体制在中国存留了大约两千多年,虽然从1949年至今,我国不仅确立了社会主义民主制度,而且随着时间的延续,这种民主制度得到了不断的健全与发展。但是总的说来封建专制制度所留下来的遗毒并没有彻底清除干净,一些领导干部的官本位思想依然比较严重。这种负面因素,直接导致了我国公共政策制定的水平维度并不是很高,不仅一些重大的宏观决策得不到公民的直接参与,甚至一些事关城市建设,社区规划的局部政策,也很难做到征求最大多数人的意见。

。因此,在服务型政府的治理模式下,不能把公民参与作为点缀善政的工具,必须从公共利益和公民权的角度思考,明确保障公民参与是政府的责任,参与行政过程是公民的权利。二,加强服务型政府建设的对策思考(一)加快政府职能转变这是建设服务型政府的核心问题。我们应当进一步转变政府职能,加强和提高政府在市场经济中的治理作用与治理能力。根据服务型政府职能模式的目标定位,加快政府职能转变。首先,管理理念的转变:由"管制"转向"服务"。我国政府职能实现的方式过去是以管制为主,政府是社会和经 济生活的主体,而公民和社会则处于被管理者的地位。这种 管理理念是计划经济体制下政府无所不能观念的产物,经过 20 多年改革,这种管理理念虽然有了一定的变化,但政府 在社会和经济生活中处于主导地位的情况并没有从根本上 改变。这显然已经不能适应WTO 规则对政府职能的要求。因 为WTO 规则是以成熟的市场经济体制为前提的,市场经济就 意味着在社会生活的各个方面,市场机制的影响将进一步强 化,市场规则的作用将进一步扩大。这就要求政府顺应市场 经济的要求,在市场本位,社会本位的前提下,把管制观念 转变为服务观念。 其次,政府管理范围的转变:由"大政府"转向"小政 府"。

经过市场经济体制的建设,我国传统计划经济体制下 全能政府的职能模式必须转变为市场经济体制下的职能模 式。我们必须进一步强调,凡是市场能够解决的,政府就决 不要插手;凡是社会和公民能够解决的,政府就也不要插手。 只有那些市场失灵的情况政府再去管,以实现由原来的"大政 府,小社会"向"小政府,大社会"的政府职能范围的转变。 最后,政府办事程序和办事规则的转变:由"黑箱操作" 转向"公开透明"。我国传统的行政决策体系基本上是封闭 的,以至于人们形象地将之比喻为一个黑箱,行政决策系统 以外的人是不可能知道整个决策过程的,也不可能知道某一 个决策的价值偏好是怎样形成的,这就给行政决策披上了一 层神秘的外衣。公民只能被动地接受黑箱里放出的已定的决 策内容。而服务型政府则要求政府工作的公开,透明,除那些 属于国家机密的例外可以由法律规定不公开,其他都必须向公 众公开,否则公民就可以利用法律将政府置于被告席上。嘲 (二)坚持依法行政,规范政府行为,提高服务水平 坚持依法行政,是贯彻依法治国方略的根本要求,也是 建设服务型政府的必由之路。多年来我们在立法和制定规范 性文件方面已经取得了很大的成绩,在很大程度上已经解决 了"有法可依"的问题。

另外,政府必须以宪法和法律为根 据,依法行政,按照法定的权限,法定的程序,法定的范围, 法定的期限正确履行职能。政府机关必须从本机关的基本职 能和具体业务出发,建立健全各项规章制度,如服务承诺制, 岗位责任制,首问责任制,行政程序制,限时办结制和交通 考评制度,以制度来规范,约束机关及其公务员行为,以实 现政府提供服务的程序化,规范化和效能化。 依法行政,一要完善立法,坚持有法可依。要强调行政 行为的法律授权,无论是投资领域的选择,行政审批的设定, 还是间接调控的手段,都要有明确的法律规定;二要严格执 法,坚持有法必依,执法必严,违法必究。另外,还要加强 行政执法机构和执法队伍建设,保证必要的执法经费,坚决 纠正各种形式的收支挂钩现象,努力提高行政执法人员的业 务素质,执法水平和服务水平。把依法行政与提高政府部门 服务水平有机结合起来,以有法必依求效率,执法必严保公 正,违法必究顺民心,法制意识和执法水平论干部,从严惩 治并清除行政执法队伍中的腐败分子。 (三)加大政府对公共服务的投入,建立公共财政体制 稳步增加政府公共服务支出,切实解决公共服务投入不 足的问题。这就要建立健全公共财政体制,调整和优化政府 公共服务结构,增加政府公共服务支出,重点是不断增加社 会性公共服务支出。

建立公共收入制度,逐步提高财政收 入占国内生产总值的比重。同时,调整公共支出的范围,把 生产投资型财政转变为公共服务型财政。财政支出应坚持以 人为本,普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水 平,将财政支出的重点转向公共教育,社会保障,公共卫生, 公共安全和公共基础设施等方面。 目前我国的公共支出格局带有很浓厚的"建设财政"的 特点,公共支出被大量地运用于政府没有比较优势的用途 上,过多地进入了那些本应由市场机制发挥主要作用的领 域。我国政府用于经济建设服务的费用明显偏高,而用于社 会服务的费用仍然偏低。要通过建立公共收入制度,提高财 政收入占国内生产总值的比重。同时,要调整公共支出的范 围,把生产投资型财政转变为公共服务型财政。财政支出要 以人为本,普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障 水平,在满足社会公共需要的领域加大公共财政投入,将财 政支出的重点转向公共安全,公共卫生,公共教育,社会保 障和公共基础设施方面。 (四)提高公众参与的积极性 公众参与是宪法赋予公民的神圣权利,而同时公众参与的深 度与广度也是衡量一个国家民主化进程的重要标志。我国的 服务型政府不是凌驾于社会之上的官僚机构,而是受公众利 益驱动,从公众需要出发,以公众满意为根本目的的全新型 政府。公民不仅是"船"上的乘客,而且更是"船"的真正