项目进村0案例的社会学分析自下而上0这两种既对立又互补的视角,对当下财政转移支付项目进入村庄的社会过程进行观察和分析;特别关注项目过程中的分级制度机制0运作模式,包括国家部门的发包0机制、地方政府的打包0机制和村庄的机制等,分析它们所形成的不同制度逻辑和行动策略及其相互作用的复杂过程和结果。/项目制0作为新旧体制衔接过程中对既得利益补偿的一个重要机制,为分级治理逻辑的汇合搭建了一个制度平台;强调只有通过公共品的供给,增加村民参与的公共空间,实现村庄公共治理,项目制才能真正增进公益进而达成整合的目标。关键词:项目制分级治理制度机制项目输入村庄回应作者折晓叶,中国社会科学院社会发展研究所研究员北京100006)中国社会科学院社会学研究所研究员北京100732)社区转型的制度建构过程0的阶段性成果。感谢周雪光教授和刘世定教授,作者在与他们的多次讨论中受益良多。感谢渠敬东、沈红、冯世平、姜阿平等在写作过程中所给予的批评和诸多建设性意见。该文初稿曾在201119日组织社会学工作坊的国家建设与政府行为0小组研讨会上讨论,予了许多建设性意见,特致谢意。1990年代中期以来,伴随着国家财政制度由包干制改为分税制,财政收入和分配领域中发生了一系列重大变化。

最为引人关注的,是在收入越加集权的体制下,资金的分配却出现了依体制另行运作的情形,即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理。这些支付大多由部门采用专项支付或者项目资金的形式自上而下地转移和流动,而地方政府或基层则需要通过申请项目的方式来获得转移支付。也就是说,在集权的收入体制之外,存在着寻找和开辟另外一种可以直接支配和控制新财源的可能性,只不过仍须遵循和维持集权控制的逻辑。不同于一般性行政拨款的是,开辟这种财源存在着极大的不确定性和偶然却极富竞争和诱惑。据统计,自1994年到2004移支付,到2005年后者总量才第一次超过前者。已经成为最主要的财政支付手段。这些项目,大多数不但没有强制性,而且还需要经过自上而下的招标和自下而上的竞争才能够获得,这已经涉及到宏观社会结构的变化,反映出政府职能和治理方式的演变,触及国家、地方和基层单位企业和村庄等)相互之间的关系及其建构模式,还涉及国家视角和意图与基层视角和意图的配合,特别涉及到国家、地方和基层的多重运作机制和行动逻辑如何进行博弈等关键性的议题。因此,本文的问题,与主要检讨国家视角的发问略有不同,我们强调社会工程的承受者)基层的或村庄的视角,但也注意到,在发展和福利主题下,在基本建设和公共服务需求下,如果没有国家和地方政府的财政支持,村庄的大规模改造是难以持续和完成的。

然而,问题在于,如果上级政府的财政支付,即便采用带有市场竞争特点的项目制,条条0体制自上而下的控制逻辑,那么,下级政府或基层单位又将采用怎样的策略、设计出怎样的制度机制来加以应对呢?现实中出现的自下而上的地方行为,又反映出怎样的反控制逻辑呢?实践层面的问题还有,作为公共品的载体,项目如何产生、如何供给,如何管理,才能体现其公益性?作为技术性的管理手段,项目又将为国家和基层建立新的治理方式提供哪些新的可能,抑或带来怎样实质性的影响?这是本文试图回答的一组相互关联的理论和实践问题。本文仅从项目进村这一侧面来讨论上述问题,所提供的个案来自笔者对东部和中部较发达地区几个县市的数个村庄进行的长时段追踪调查。一般认为,欠发达地区由于面临资金短缺问对于自上而下的转移支付项目具有更高的依赖性,项目运作在那里才成为问题。但本文资料表明,项目运作在较发达地区也是一个普遍现象,甚至是更加具有能动性的制度建构问题。虽然地区差异、发展模式差异和个案的局限性等复杂状况,决定着本文的个案不能作为推论总体的依据,但是个案所提出的问题和它们背后所隐含的逻辑,具有一定的普遍性,它们并不只发生在某一类地区,也不只反映在项目进村0这一个事项上。

因此,本文的结论不但可以启发对问题更为深入的思考,而且可以作为更广泛的大规模调查建立预设的依据。一、制度机制运作的分级逻辑:项目制的分析框架这里所谓的项目0,既不同于宏大的社会建设和发展规划项目,也不同于专业领域的技术和建设项目,而是特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式。项目逐渐成为转移支付的主要方式,这与财政转移支付的专项化0演进以及国家部门管理和治理目标的项目化0过程密切相关)随着项目资金的规模日益增大,除了工资和日常性支出之改变,政府治理方式向评、考、控转变,以及建设2004年专项与财力性转移支付的比是112005年是011。李萍主编:5中国政府间财政关系图北京:中国财政经济出版社,2006J1C1斯科特:5国家的视角)北京:社会科学文献出版社,2004按照学术惯例,本文对地名、村名和人名都做了匿名处理。有关。这种项目化所产生的影响以及带来的问题,已经受到学界和政界的关注。项目之所以被广泛关注,是因为它特殊的部门运作方式。那些形成项目的专项转移支付的支配权掌握在中央各部门手中,一些部、委、办掌握着大量的专项资金,拥有资源的配置权,而且支配资源的权力越来越大。

地方和基层若想获得项目,不能不跑部钱进0。有官员指出,现在到底有多少专项转移支付、有多少项目,在中国没有一个人搞得清楚。也有学者通过调研得知,社会主义新农村建设0有关的项目就多达94关系到中央部一级工作部门共28个单位。实际数量伴随重大事项的不断推出,逐年还会有增无减。当然,问题的关键不在于这些数字,而在于背后所隐含的制度逻辑和行动策略。在项目制度框架内,要进入分析的不只是国家和农民两个行动主体,而是中央政府、地方政府和村庄三个行动主体。由于项目承载着政策意向,从这个角度看去,项目勾连着中央、地方和基层单位之间的权力、利益和创新关系,而各个行动主体有着各自不同的利益,它们的行动逻辑反映出这些利益差别。不过,在中央集权的总体模式下,即便存在利益差别,又有扩权的必要,也不足以形成真正意义上的分权,于是形成了分级治理的制度安排。分级治理,是在中央与地方政府分权的行政改革与市场化改革同时并存下的一种制度安排。在推行国家目标和调动地方资源的双重目标下,中央政府或上级政府)对地方政府或基层政权)在某些特定领域和某些公共事项上,进行非科层的竞争性授权,而不是行政指令性授例如采用项目制等一系列超越行政科层制的方式,以便在集权模式下让自上而下0的分权原则,形成一种新的国家治理结构。

从体制上说,分级治理不可能突破中央集权的总体模式,但在直接控制能力有限时,却有可能形成另外一种不同于运作的分级运作体系。分级运作,既不同于行政科层制下纯粹的纵向权力运作)其中的向上负责制和激励机制使得基层官员对于来自上级的指令十分敏感,多中心制度安排0下的权力运作)其中每一个治理当局既是公共品的提供单位,又可以在特定地域的权限范围内行使重要的独立 权力去制定和实施规则。 分级运作意味着,在纵向关系方面下级政府并没有从上级获得资源分 配的权力及自主权, 在横向上民众也不可能获得自主参与的权力, 无法有效评估政府绩效, 不可能监督政府行为,防止滥用权力。但是, 由于项目制等一系列超越行政科层制的方式为权 力的运作附加了竞争性的市场机制, 下级政权便有可能对既定的集权框架和科层制逻辑有所修 中国社会科学2011 基于中国30年改革经验的社会学分析6, 5中国 社会科学6 2009 5后农业税时代回归物质与权利命题6, 521 世纪经济报道6 2005 年10 月10 5李金华指出驻京办问题症结6,5京华时报6 2008 5后农业税时代回归物质与权利命题6, 521 世纪经济报道6 2005 年10 月10 王晶:5县镇干部跑 要钱支农资金亟须监管6, 5中国经营报6 2006 11月27 周飞舟:5从汲取型政权到 悬浮型0政权) 税费改革对国家与农民关系之影响6,5社会学研究6 2006 政治过程与政治秩序6,北京: 中国社会科学出版社, 2008 5中国地方官员的晋升锦标赛模式研究6,5经济研究6 2007 逆向软预算约束0: 一个政府行为的组织分析6, 5中国社会科学6 2005 埃莉诺#奥斯特罗姆等: 5制度激励与可持续发展6, 上海:上海三联书店, 2000 203)223 从中加入更多各自的意图和利益,获得更多的自主权力。

本研究关注到项目过程分级制度 的运作机制, 比如国家部门的 发包0机制、地方政府的 打包0机制和村庄的 分析它们所形成的不同制度逻辑和行动策略以及它们之间相互作用的复杂过程和结果。依据这条线索来看, 项目0从操作上看似乎是一个 自上而下0正式给予的转移之物, 躲项目0却使得竞争性的争取过程具有了 自下而上0非正式运作的特质, 因此, 我们的研究视角并不仅仅是强调这两种力量中的哪一种, 而是通过将 项目0看作是 两种力量互动和博弈的平台,来综合 自下而上0两种互相对立且 又互补的视角。 发包0而言, 本文所涉及的项目, 目前采用两种方式运作, 一种是国 家部、委、办掌握的财政资金需要以项目的方式支付, 但项目的具体意图并不清晰, 需要与下 面互动, 通过互相摸索来形成某个项目意向, 即下面提出适宜的项目议题, 部、委、办加以确 认才可以形成项目, 得到资金支付, 带有双方 共谋0的性质。 是观察国家、地方及基层关系变化的一个极好窗口,但这样运作出的项目到达基层村庄的 可能性极小, 尚不在本文讨论的范围。从村庄可能获得的支农转移支付项目来说, 近年来项目 的设立主要采用另一种方式, 即依据国家有关 的大政方针,由部委设计出项目意向而 向下 这是本文主要涉及的项目运作方式。这里所谓 发包0,不完全等同于 行政发包制0下的那种