三、我国建立现代国家治理体系需要重点解决的问题

建立现代国家治理体系，政府起着主导作用，这是由政府在国家治理中所处的地位决定的。建立现代国家治理体系，关键是要处理好政府与公民、政府与公司、政府与非营利组织、政府组织自身、政府与政党的关系。

(一)正确处理政府与公民的关系

处理好政府与公民的关系，才能形成有效互动。一是扩大公民有序参与。公民在立法、政府决策、司法等方面都可以更广泛深入地参与，方法如投票制、选举制、听证制、民意调查制、公开征求意见制、信息公开制、决策咨询制等，渠道上也多运用高科技和发达的网络资源，像电子信箱、网上博客、微信等。二是建立健全政府公共治理对人民群众负责的责任机制。三中全会决定强调“要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性”。特别是随着群众自身素质和民主法治意识的不断提高，应多从怎么为群众着想、怎么对群众有帮助出发，完善直接联系和服务群众的制度，真正问政于民、问需于民、问计于民。三是加强公民道德建设。民主政体的有效运作依赖于公民的美德。[2]党的十八大提出要“推进公民道德建设工程”，四中全会决定要求“大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德”、“强化道德对法治文化的支撑作用”。社会主义核心价值观里所说的“爱国、诚信、守法、友善”就是公民的基本美德，与孝悌忠信礼义廉耻等中华传统美德是相通的。弘扬这些美德，加强公民道德建设，有助于政府治理。

(二)正确处理政府与公司的关系

公司是市场的微观主体，政府与公司的关系实质是政府和市场的关系。就政府而言，目前干预微观经济运行和配置资源的行为还比较多，行政垄断、资源垄断还比较突出，不同程度地存在“弹簧门”、“玻璃门”，并在一些领域的监管缺失、力度不够。就公司而言，一些公司的治理结构不够完善，社会责任感缺失。因此，必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革：一是进一步削减行政审批事项。全面清理、减少涉及实体经济、民间投资和中小微企业发展等方面的行政审批;推行行政许可标准化工作，优化工作流程;全面推进工商登记制度改革，进一步削减资质资格认定事项，放宽市场准入条件，大力推进先照后证和认缴登记制。二是进一步缩小政府配置资源的范围。当前，需要大力推动价格、投资体制改革，放开竞争性领域价格，严格限定投资审批范围，并在政府控制的产品、资源、服务等指标、额度、规模方面引入市场机制配置调节，把国有投资的事业单位控制在最必要的范围内。三是进一步加强政府监管和服务。在简政放权的同时，必须加强事中事后监管，防止“一放就乱”。在行政审批方面，继续加强对取消、下放、转移事项的监管;在市场监管方面，坚决打破部门分割、行业垄断、地区封锁，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系, 并健全现代市场经济的社会信用体系，为公司和市场的发展创造良好的环境。同时，加强政府对公司的服务，向社会公布保留的行政审批事项目录，简化行政审批部门内部办理环节、优化跨层级跨部门审批流程等，方便公司办事。

(三)正确处理政府与非营利组织的关系

在我国，处理好政府与非营利组织的关系，必须推进政事分开、政社分开。针对现阶段我国政府与事业单位、社会组织的关系上主要存在的管办不分、依赖性强等弊端，当前需要做好以下三个方面工作：一是加快推进政事分开。按照三中全会的要求，理清政府与事业单位的职责边界，改变事业单位过分依赖政府部门的发展方式;改变传统的“建机构、养人员、办事业”的模式，通过政府购买公共服务、“以事定费”、公建民办、民办公助等形式发挥功能;大力去行政化，对学校、科研院所、医院等事业单位逐步取消行政级别，提高公益服务的效益和质量。二是建立法人治理结构。三中全会决定指出“建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”，要推进管办分离，落实事业单位法人自主权，很重要的措施就是建立法人治理结构，并注意要选择直接面向社会提供公益服务、社会关注度较高、利益关联方较多且机构规模较大的事业单位;完善法人治理规则，制定事业单位章程、确定理事会等构成及产生方式、明确理事的权利义务、完善理事会议事规则、改进管理层的责任和产生机制。三是培育规范社会组织。加大扶持社会组织的力度，通过税收优惠、财政补贴、购买服务等措施，采取授权、委托、招投标等方式，向社会组织放权让利，支持社会力量进入市政、文化、教育、卫生等公共服务领域;加大对社会组织的监管力度，防止社会组织多收费、乱收费，变成商业机构，退化成“二政府”。

(四)正确处理政府组织自身的关系

政府是国家治理最重要的主体，处理好政府自身的关系，建立科学的政府组织结构是国家治理体系的重要组成部分。一是着力优化政府组织结构。针对一些部门存在分工过细、职能交叉，及部门内设机构配置不科学，非业务机构数占比过大，存在“忙闲不均”、人浮于事等问题，大力深化政府机构改革。三中全会决定也明确要求“优化组织结构”、“优化政府机构设置、职能配置、工作流程”。要结合政府部门权力清单，科学合理确定各部门的权责范围和职能重点，在部门内部要把更多的机构和人力资源调配到主业上来，加快形成精干高效的政府组织体系。二是完善决策执行监督行政运行机制。三中全会决定指出要“完善决策权、执行权和监督权相互制约又相互协调的行政运行机制”。要根据政府部门综合化和专业化实际，推进政策制定性、综合性和协调性较强部门的综合设置，推进政策执行性、专业性和技术性较强部门的专业化水平的提升，推进行政监督机构监督职能的外部化和独立化。三是理顺不同层级政府职责重点。目前，不同层级政府之间权责边界不清、职能配置不够合理等现象还大量存在，造成权力与责任不统一、财力与事权不匹配。需要科学界定不同层级政府职责，中央、省、市、县、乡五级政府在事权、财权和责任范围上要有不同的侧重，形成全面衔接、分工合理的职能体系。

(五)正确处理政府与政党的关系

在我国，作为执政党的中国共产党与作为参政党的民主党派之间的关系，主要是通过政治协商来实现。坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。一是发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。在长期实践中，对党政关系的定位基本形成一个共识，即总揽不包揽。总揽全局是发挥党的领导核心作用，但不包办政府的事情;协调各方包括协调人大、政协等，特别是运用协商民主这个社会主义民主政治的特有形式和独特优势，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。二是实行党在思想、政治、组织上的领导。四中全会决定强调了“四个善于”，即“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”、“善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员”、“善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”、“善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。这“四个善于”就体现了党在思想、政治、组织上的领导。三是坚持党在宪法法律范围内活动。四中全会决定强调“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动”、“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”，这些都体现了党必须在宪法法律范围内活动的精神。

推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中、四中全会确定的全面深化改革、全面推进依法治国总目标的重要内容，是当前面临的一个重大课题，是新的历史大考。理清现代国家治理中的几个核心要素，有助于更加准确地把握国家治理的内在体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、现代国家治理体系的基本框架和主要内容

(一)现代国家治理体系的基本概念

学界对现代国家治理体系有多个定义，主要是从结构、制度、体制、手段和方式、因素等不同角度进行解读，如就结构而言，是国家机制、社会机制和市场机制的结合;就制度而言，是治理国家的一系列制度的总和;就体制而言，是指政府管理体制;就手段方式而言，是对公权力的制度化、规范化、民主化、法治化，等等。在本文中，笔者结合相关理论和实践，提出了一个开放式的现代国家治理体系基本要素框架，包括：一是治理主体与客体(对象)，现代国家的一个重要特征是治理主体与客体的统一;二是价值观，即依赖于一定的社会历史条件、人文环境和人们的实践活动所产生的、用于指导国家治理各种事务的思想理论;三是组织结构，即一个国家内所有参加各个领域各种事务治理的组织及其相互之间的关系;四是制度规则，即一个社会的博弈规则，是各种组织之间相互联系、相互作用的规则;五是方式和手段，即治理各种事务的行为方式，采取的具体措施。

(二)我国建立现代国家治理体系的基本要素

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称三中全会决定)提出“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明”，部署了“五加一”改革。《中共中央关于全面推进依法治国若干重要问题的决定》(以下简称四中全会决定)提出形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完备的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。通过这些要素的实现，最终促进国家治理体系和治理能力现代化。

(三)现代国家治理体系的主要内容

从不同角度划分主要包括：一是从治理主体来看，分为政府治理、法人治理、公民自治，其中政府治理，是指以政府为主体，对公共事务的治理;法人治理包括公司法人治理和事业单位法人治理，其中公司法人治理是整个治理体系的重要内容，公司法人治理水平低，政府治理的成本就高;公民自治，在我国主要是基层群众自治，包括村民自治、城市社区居民自治等。二是从治理领域来看，包括经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态环境治理。三是从治理层级来看，包括中央治理、地方治理、基层治理。中央治理主要实现形式有两种：通过地方各级政府;通过垂直管理机构。地方治理是省及以下的政府治理，具有双重任务：贯彻落实中央的决策部署;发展和管理本地区的各种事务。在我国历史上有分封制和郡县制两种形式，后者一直是秦汉以来中国地方治理的主体，有“郡县治，天下安”之称。基层治理是在乡镇以下推行的群众自治。在中国古代，有“皇权不下县”的说法，就是因为基层自治程度比较高。基层自治不仅有利于社会稳定和谐，还可以节约行政成本。此外，现代国家还应加上国际经济政治文化治理这个层级，这也是国家治理体系中一个重要考量因素。四是从治理地域来看，分为城市治理、乡村治理、城中村治理。从治理的地域特点来看，城市和乡村治理是两种完全不同的类型，城中村是处于两者之间的过渡型社区，既有乡村特点，又有向城市化发展的取向，可以作为单独的类型。五是从治理方式来看，包括德治、法治。这是国家治理的两种基本方式，相辅相成、相得益彰。四中全会决定指出“必须一手抓法治、一手抓德治”、“既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用”。德治具有悠久的传统，儒家特别重视德治，孔子就提出了“道之以政，齐之以刑，民免而无耻;道之以德，齐之以礼，有耻且格”。法治是民主政治的产物，四中全会决定指出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。六是从治理手段来看，可以分为系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。

二、西方发达国家治理体系中几个核心要素的比较及启示

在现代国家治理体系的五要素中，公民和组织是两大涉及治理主体的要素。组织又可分为政党组织、政府组织、营利性组织、非营利性组织。公民与这四类组织一起构成了现代国家治理主体的五大要素。这五大要素之间的不同关系构成了不同的国家治理模式，也是我们比较研究西方发达国家治理体系的基本框架。

(一)五大要素的基本概念

公民是具有一国国籍，享有权利、承担义务的自然人，是最基本的治理要素，既是治理的主体，又是治理的客体;政党是个体公民组织起来对国家表达利益诉求和影响国家行为的重要载体;政府是以国家机器形式表现出来的政治统治、社会管理和公共服务组织;营利组织是以营利为目的追求利润最大化的社会组织;非营利组织是不以营利为目的社会组织或团体，具有规范性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、公益性六个基本特征。

(二)五大要素的主要内容和比较

就公民而言，在现代国家建立以前，有国民而无公民，有义务而没权利。近代西方政治思想家提出主权在民，认为政府的权力来源于公民的让渡，主权则由公民掌握，保护公民权利和限制政府权力。就政党而言，世界政党制度分为一党制、两党制、多党制，政党组织间的博弈规则是选举制度。就政府而言，在政治制度方面，西方主要是代议制和普选制，并把分权制衡作为对待国家权力的基本原则;在政体方面，西方国家主要有君主立宪制和民主共和制，前者的主要形式是议会君主制，后者包括议会制共和制和总统制共和制，多数西方国家都采用民主共和制;在政府层级结构方面，分为单一制与联邦制;在司法制度方面，西方国家的司法机关独立于立法和行政机关之外，只对宪法和法律负责。就营利性经济组织而言，现代经济学理论认为，市场和企业本质上是“一种资源配置机制”，这种机制能使市场主体“利己”的动机和行为带来“利他”的结果，实现整个社会经济资源的优化配置，降低整个社会的“交易成本”，加速社会财富增长。从总体上看，私有制是西方现代企业制度的基石，而国有企业的比重小，共同特点是公益原则、议会主导、不争民利、严格监管。就非营利组织而言，20世纪80年代，以美国、加拿大为代表的西方社会非营利组织开始呈蓬勃增长，但发展中国家与发达国家差距很大，发达国家非营利组织就业人口占总人口的比重明显高于发展中国家。

(三)五大要素发展的总体趋势

以下几个趋势值得关注：一是注重公民权利保护。公民已经成为推动国家治理现代化的主体，公民现代化能够推动组织和制度的现代化，各国普遍重视通过制度加强对个人权利的尊重和保护。二是政党功能衰退和利益集团勃兴。20世纪下半叶以来，利益集团在社会政治生活中发挥更大的作用，而政党作为代表某个阶级对国家实行阶级统治的传统作用有所削弱，其利益集中和综合功能逐渐衰退。三是政府组织结构稳中有变。立法和司法组织呈相对稳定状态，行政组织则处于持续优化重塑的过程中，表现为公共权力格局和资源配置结构由单极化向多极化、从一中心向多中心发展。四是营利组织结构面临深刻调整。随着全球化的加深，各国营利组织结构和世界经济格局都面临深刻调整，第三产业日益占据主导支配地位，发达国家第三产业比重都占70%以上。五是非营利组织蓬勃发展。西方国家公共物品供给由政府向民间转移的趋势，现在已席卷全球，过去由政府直接提供的公共物品如公办大学、医院、艺术团体等，都变成了政府资助的独立性非营利组织。