“十四五”规划提出完善共建共治共享的社会治理制度

统一立法保障共建共治共享

□ 本报记者 陈磊

11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》全文公布，其中明确了“十四五”时期的社会发展目标，在社会治理方面，要求“完善共建共治共享的社会治理制度”，“加强和创新社会治理”。

纠纷解决和社会治理有着密切的联系，化解纠纷、解决矛盾是社会治理的应有之义，是社会治理不可或缺的内容。要加强和创新社会治理，必须加强纠纷解决机制的构建，形成具有中国特色的矛盾纠纷多元预防调处化解机制。

党的十九届五中全会为“十四五”时期我国多元化纠纷解决机制建设指出了怎样的方向？我国是否需要制定综合性的多元化纠纷解决机制方面的立法？围绕这些问题，《法治日报》记者与天津财经大学法学院院长、教授张勤展开了对话。

对话人

天津财经大学法学院院长、教授 张勤

《法治日报》记者 陈磊

加强和创新社会治理

须构建纠纷解决机制

记者：党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》，擘画了中国未来5年以及15年的发展新蓝图。其中，明确了“十四五”时期的社会发展目标，在国家治理和社会治理方面，要求“完善共建共治共享的社会治理制度”，“加强和创新社会治理”。

张勤：可以说，十九届五中全会作出的这一战略部署，为作为社会治理重要内容的多元化纠纷解决机制建设进一步指明了方向。

去年10月31日，十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定》明确了“社会治理是国家治理的重要方面”，将社会治理的重要性提到了新的高度。归纳社会治理的核心特征，就是要坚持党委领导，政府负责这一基本前提，与此同时，要重视协商和参与，由此形成“人人有责，人人尽责，人人享有的社会治理共同体”。

刚刚闭幕的十九届五中全会，延续并深化了十八届三中全会、党的十九大及十九届四中全会有关社会治理方面的论述，并将其明确为“十四五”时期社会发展的核心目标之一。由此，加强和创新社会治理成为横跨“十三五”和“十四五”两个时期的重要任务。

包含协商和参与这些核心要素的社会治理，其中的一项重要内容就是建立和完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，要“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”。

从上述表述中可以看出，纠纷解决和社会治理具有密切联系，化解纠纷、解决矛盾是社会治理的应有之义，是社会治理不可或缺的内容。要加强和创新社会治理，必须加强纠纷解决机制的构建，形成具有中国特色的矛盾纠纷多元预防调处化解机制。

多元化纠纷解决机制

重点是诉与非诉衔接

记者：党的十八大以来，中央高度重视多元化纠纷解决机制建设。因此，我们在对“十四五”时期纠纷解决机制建设进行展望前，有必要对“十三五”时期所取得的主要成就进行回顾。

张勤：纠纷解决机制又称纠纷的多元化解或多元化纠纷解决，其中既包含公权力色彩浓厚的诉讼，也包含社会性较强的替代性纠纷解决方式，如仲裁、调解等。诉讼可直接归入国家治理的范畴，而仲裁、调解等则可直接归入社会治理。

依此思路，对“十三五”时期多元化纠纷解决机制建设方面的主要成就的总结，还须侧重于考察诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接，以及替代性纠纷解决机制的建设等与社会治理关系更为密切的领域。其中，首要方面是诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接。

在诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接方面，最高人民法院扮演着重要推动角色。在“十三五”时期，最高人民法院于2016年6月发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(以下简称《意见》)。《意见》总结了人民法院推动多元化纠纷解决机制改革发展的历史经验，从完善诉调对接平台建设、健全诉调对接制度、创新诉调对接程序等方面，对如何深化包括诉讼与非诉讼纠纷解决机制衔接在内的多元化纠纷解决机制改革提出了系统的制度设计，有力地推动了诉讼与非诉讼纠纷解决机制和平台的构建，极大地调动了社会力量参与社会矛盾化解的积极性。

在总结《意见》实施经验的基础上，最高人民法院又于2019年7月出台了《关于建设一站式多元纠纷解决机制一站式诉讼服务中心的意见》，以增强多元解纷的精准性、协同性、实效性，要求在2020年底，全国法院一站式多元解纷机制基本健全。一站式多元纠纷解决机制的建设内容，包括建立调解前置机制，发挥人民调解、行政调解、律师调解、行业调解、专业调解、商会调解等诉前解纷作用，完善诉调一体对接机制，建设类型化专业化调解平台，搭建各类调解工作室，引入专业调解员等措施。

最高人民法院通过出台一系列司法政策，充分发挥人民法院在纠纷多元化解机制建设中的引领、推动和保障作用，积极调动社会力量参与纠纷的化解，形成“共建共治共享”社会治理的新格局。

多省出台地方性法规

纠纷解决实现规范化

记者：在多元化纠纷解决机制建设方面，“十三五”期间，多地还出台了地方性法规，这种现象尤其值得关注。

张勤：是的，“十三五”时期，多元化纠纷解决建设的地方性立法持续推进，取得了不斐的成就。比如，山东、黑龙江、福建、安徽等省份相继出台了地方性法规，从当地实际出发，因地制宜，及时总结当地多元化纠纷解决机制建设的经验，通过立法的方式将成果纳入法治化轨道，以此进一步推动多元化纠纷解决机制的建设。

例如，2016年7月，山东省人大常委会通过了《山东省多元化解纠纷促进条例》(以下简称《条例》)，这是国内第一部关于完善纠纷多元化解机制、促进纠纷多元化解工作的综合性省级地方法规，具有开创性意义。《条例》对各化解途径之间的程序衔接进行了详细规定，不仅明晰了各途径的程序转换，还明确了主体间的配合协同以及效力衔接。

将其他省份的相关地方性立法与《条例》相比，可以发现它们在性质上均接近促进性立法，在内容上一般均涉及解纷主体的职责分工、程序衔接、监督管理、保障措施等方面。

可以说，“十三五”时期，这些地方性立法的出台，以法治化的形式扭转了以往社会治理中过度依赖国家公共资源投入的局面，并依法整合国家公共资源和社会资源，使两者有效对接，推动了社会治理体系和治理能力的现代化。

仲裁是适应人类社会解决纠纷的需要而产生的特定纠纷解决方式，是多元化纠纷解决机制的组成部分。“十三五”时期，我国仲裁机构和受案量不断增加，仲裁法制及仲裁规则不断完善。仲裁已成为当事人解决民商事纠纷的重要方式，在社会治理中的作用日益凸显。

以人民调解为主要方式，以化解矛盾、维护社会和谐稳定为主要功能的“枫桥经验”，在“十三五”时期也受到持续关注。“小事不出村，大事不出镇、矛盾不上交”的内涵提炼，使“枫桥经验”成为强化预防和化解社会矛盾，把矛盾纠纷解决在基层的实践典范，成为创新社会治理现代化的典型代表。

制定一部综合性法律

为社会治理提供保障

记者：始于“十三五”时期的多元化纠纷解决地方性立法，以促进性立法为主要特征，有力推动了多元化纠纷解决机制在当地的发展。可以相信，在“十四五”期间，随着现有省份立法经验的传播，并结合各地的实际需要，会有更多省份加入该领域立法的行列，充分发挥地方性立法的试验性和先行性作用，进一步推进多元化纠纷解决机制建设的地方性立法进程。

张勤：展望“十四五”，多元化纠纷解决机制的建设内涵，既包括了综合性的多元化纠纷解决机制方面的立法，也包括了单行性的仲裁法修订，以及制定商事调解法等内容。相信随着多元化纠纷解决机制建设的进一步推进，共建共治共享的社会治理制度将日趋完善。

《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，总结了多年的改革成果，对构建多元化纠纷解决体系具有里程碑式意义。展望“十四五”时期，亟须在吸收国际及国内现有地方性立法经验的基础上，制定一部综合性的多元化纠纷解决机制建设法律。

除此之外，仲裁法的修订也亟须提上日程。随着仲裁事业的发展，仲裁法也暴露出许多问题，亟须通过修订的方式，在制度上予以完善。这些问题包括：仲裁的一裁终局制度完善问题、仲裁与法院在财产保全及执行方面如何更好地衔接问题等。

2018年9月，第十三届全国人大常委会将仲裁法修订列入二类立法规划，有望在“十四五”时期完成对仲裁法的全面修订，通过顶层设计，形成中国仲裁的完整体系，充分发挥仲裁在矛盾纠纷化解及社会治理方面的应有作用。

同时，应在“十四五”时期探索制定独立的商事调解法作为路径，建立和发展我国商事法律制度体系，使商事调解成为与司法、仲裁并行的商事纠纷解决机制。