文丨中国劳动保障报记者 王永

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《求是》杂志发表的习近平总书记重要文章《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》提出，“推进社会保障法治化。要从立法、执法、司法、守法各环节加强社会保障工作，在法治轨道上推动社会保障事业健康发展。要加强社会保障立法工作，加快制定或修订社会保险、社会救助、社会福利等方面的相关法律，依法落实各级政府和用人单位、个人、社会的社会保障权利、义务、责任”。

当前，我国社会保障法治化现状如何？推进社会保障法治化有何必要性？存在哪些困难？对此，记者采访了中国政法大学民商经济法学院教授娄宇。

推进社保法治化

是依法治国的重要组成部分

问

记者：推进社会保障法治化的必要性有哪些？

答

娄宇：首先，社会保障事业是一项长线事业，尤其是社会保险。参保缴费在当代，申领待遇却在若干年之后的将来，这就需要法律保障制度的稳定性和可预见性，克服政策的灵活性带来的实施随意性，增强广大人民群众对社会保障制度的信心和认同感。

其次，社会保障是一项以增加政府开支为前提的事业，尤其是不以缴费为待遇支付条件的社会救助和社会福利。没有法律依据会让政府实施相关制度时捉襟见肘。实践中反映出两种倾向：一是政府忌惮后果，不敢做，不愿做；另一种是社会保障行政行为不规范、不统一。这需以法治克服缺陷。

再次，社会保障事业涉及众多法律主体，法律关系复杂多样。这其中有公法性质的关系，也有私法性质的关系，很多情形下两种关系交织在一起。传统的以民法典为代表的私法和以各种行政程序法为代表的公法在应对复杂的社会保障法律关系时显得力不从心，独立的社会保障部门立法十分有必要。

最后，社会保障事业的法治化是全面依法治国的重要组成部分，是全面提升国家治理能力的客观需要。党的十八大以来，各地区各部门推进法治政府建设，到2025年政府行为将全面纳入法治轨道，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全。社会保障的法治化水平是衡量该目标是否实现的重要指标。

立法不可操之过急

提升各界社保法治意识

问

记者：当前，我国社会保障法治化的现状如何？

答

娄宇：第一，社会保障事业法治化取得重大进步，但仍需进一步提升，主要表现在重要领域立法缺失，立法层次较低。目前，社会保险、社会福利、社会优抚领域有基本立法，但社会救助没有，即使在有基本立法的领域，立法仍然是框架式和粗线条式的，且有大量宣誓性条款，可操作性有待加强；大量的社会保障事务规定在部门规章和地方规章之中，主要发挥政府执法依据的功能，难以真正作为公民维权的依据。

第二，社会保障事业遵循着立法先行的原则，立法缺失或立法质量不高严重制约执法能力的发挥和社会公众的接受度。一方面，社会保障行政机关普遍反映执法工作缺少依据；另一方面，作为行政相对方的公民和组织认为行政机关权力过大，执法随意性较强，难以预估法律后果。

第三，立法的缺失和立法的层次偏低导致大量的社会保障争议案件难以进入司法解决途径。

问

记者：中国社会保障法治化存在哪些困难和问题？

答

娄宇：一方面，社会保障某些领域的基本制度框架没有搭建起来，立法时机还不成熟，不可操之过急。

另一方面，某些社会保障立法的宣誓性条文过多，不能作为行为的依据，也无法作为公民维权和法院审判的依据。

问

记者：在社会保障法治化进程中，怎样增强各级政府、用人单位、个人、社会的权利、义务、责任意识？

答

娄宇：各级政府、各类相关机构、用人单位以及个人都应当增强权利、义务和责任意识。为达到这一目标，需要在以下方面发力：

首先，科学完备的立法是前提。法律是规定各级政府、各类相关机构、用人单位以及个人权利、义务和责任的规范性文件，科学和完备是两项基本的要求。科学立法要求法律应符合社会保障制度运行的客观规律以及我国现阶段的基本国情，完备立法要求法律不能存在死角和漏洞，所有法律主体在处理社会保障事务时都能找到法律依据，自觉、有意识地守法。

其次，专业有效的执法是手段。社会保障是专业性较强的一个公共管理领域，执法机关仅懂法是不够的，还需要具备管理、医学、精算以及当下科技革命时代要求的大数据、人工智能等知识，形成一支专业化的执法队伍。同时，社会保障制度运行中还会涉及到各类主体，需要处理各种复杂的社会关系，因此，效率也是执法队伍不可或缺的，当机立断和“快刀斩乱麻”式的执法有助于增加民众对政府的信任和尊重。

再次，严格公正的司法是保障。法律面前人人平等，这个理念同样要贯穿到社会保障纠纷的司法审理过程中。社会保障制度涉及的主体具有多元化的特征，相关机构具有专业化的优势，部分机构占据稀缺的社会资源，这些因素都向社会保障领域的司法审判提出了挑战，也在一定程度上淡化相关主体的法律意识。司法机关应当严格公正地审理相关案件，不偏不倚，不允许任何机关和个人有特权，让民众对法律有敬畏之心。

最后，丰富生动的普法是途径。再好的法律也需要落地实施，接地气的普法宣传和普法教育发挥着举足轻重的作用。社会保障是关乎国计民生的事业，与亿万人民群众的切身利益密切相关，每个人都不能做旁观者和“甩手掌柜”，这需要司法行政机关和相关社会组织积极主动地普及社会保障法律法规知识。普法对象都是普通老百姓以及非法律专业人员，丰富和生动的形式必不可少。通过这一途径，之前被动守法的公众变成社会保障事业的主人翁，权利、义务和责任意识将大大增强。

统一性规范性同等重要

加强顶层设计全国一盘棋

问

记者：社会保障法治化与总书记在文末强调的“制度的统一性和规范性”之间的关系是怎样的？

答

娄宇：我个人的理解是，制度的统一性是指社会保障体系建设要坚持国家顶层设计，做到全国一盘棋，防止社会保障制度碎片化带来的待遇不均等、关系转移接续困难、地方利益保护盛行等现象。

制度的规范性是指社会保障法律能作为政府行为和公民行为的法则，可从中解读出法律效力和法律后果。应防止社会保障法律由于不具备规范性内容而被束之高阁，沦为“僵尸条款”。

统一性和规范性是社会保障法律制度的两项基本要求，共同构成一个完整的有机体。在社会保障事业法治化进程中，二者同等重要，不可偏废。

立法模式各有千秋

权衡优缺点作出取舍

问

记者：国外社会保障立法方面，有什么经验可供借鉴？

答

娄宇：各国社会保障立法受到法系归属、文化传统、历史进程、经济和社会发展水平等因素的影响，呈现出多种形态。目前，世界主要国家的社会保障立法模式有三种：

第一种是单行立法模式，以英国为主要代表。社会保障制度建设呈现出为经济和社会服务的显著特征：每当工业化社会出现一种风险，就由政府相关部门出台一部法案，及时提交代议机关通过并颁布。

第二种是法律汇编模式。社会保障制度作为国家和社会法律制度的一个重要组成部分，被加以强调，突出社会保障法律作为国家治理的工具化作用，以美国和法国为主要代表国家。这种立法模式只是服务于法律应用，无法产生体系化与解释工作的规范科学研究。

第三种是法典模式。在这种模式下，社会保险、社会福利、社会优抚、社会救助等实体法律制度以及社会保障行政程序和社会法院诉讼程序作为独立的法律部门，由总则中发挥社会保障制度“公因式”作用的基本概念和基本原则所统领，这种模式以德国为代表。

某一种模式并不存在绝对的优势或劣势，优或劣往往是立法技术做出的一种价值判断，这是不考虑某个国家或地区的经济、文化、传统等社会现实做出的一种中性判断。我国在社会保障领域已有《社会保险法》《军人保险法》《残疾人保障法》等几部基本法律，在社会保险、社会优抚、社会促进方面形成基本立法框架，再加上即将颁布的社会救助法，中国特色社会主义社会保障法律体系已初具雏形。当前，如何权衡各种模式下的优缺点，制定合乎我国国情的社会保障立法模式，不仅考验着决策者的智慧，更考验着决策者的政治决心。

编辑丨邱曼