第十九章社会优抚

内容提要

社会优抚法律制度，是对为国家和社会作出特殊贡献的特殊人群及其家属实施的一种带有褒扬、优待、抚恤和安置性质的特殊社会保障法律制度。我国现行的社会优抚法律制度是随着军队的产生和发展而建立起来的。其保障的主要对象是军人及其家属，主要包括优待、抚恤和安置等内容。我国的社会优抚制度对巩固国防、维护社会稳定、保障经济建设起到了不可替代的积极作用。本章首先对社会优抚法律制度进行了概述；其次阐述了社会优抚制度的具体内容，结合目前我国的社会优抚制度的相关规定，对社会优待、社会抚恤以及社会安置等制度进行了具体阐释和论述。

关键词

社会优抚社会优待抚恤制度安置制度

第一节社会优抚法律制度概述

一、社会优抚法律制度的概念和特点

社会优抚法律制度是国家和社会依照法律规定，对法定范围内的军人、烈士及其家属所提供的优待、抚恤、养老、就业安置等待遇和服务的法律制度的总称。社会优抚是我国社会保障制度的重要组成部分，我国《宪法》第 45 条规定，国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。我国《兵役法》第 51 条也规定，现役军人，革命残废军人，退出现役的军人，革命烈士家属，牺牲、病故军人家属，现役军人家属，应当受到社会的尊重，受到国家和人民群众的优待。社会优抚制度的建立，对于提高军队战斗力、促进国防现代化和军队正规化建设、保卫国家安全、维护社会稳定、推动经济发展和社会进步具有重要的意义。

与其他社会保障制度相比，社会优抚具有以下特点：

（1）优抚对象的特殊性。社会优抚保障是针对军人、烈士及其家庭成员进行的，所保障的对象范畴是对革命事业和保卫国家安全作出了牺牲和贡献的特殊社会群体，具有严格的身份限制。具体包括现役的军人和革命残疾军人，退役的军人和革命残疾军人，国家工作人员（含人民警察）、民兵，以及烈士、因公牺牲和病故军人的家属等。这里的军人包括中国人民解放军、中国人民武装警察部队的军（警）官、士兵。烈士是指在革命斗争、保卫祖国和社会主义现代化建设事业中壮烈牺牲的人民和人民解放军指战员，其家属称为革命烈属。根据国务院 2011 年发布的《烈士褒扬条例》的规定，烈士的批准必须在具备法定条件后，经法定的批准机关批准后才具有烈属资格。

（2）优抚保障的高标准性和双重性。由于优抚对象对国家和社会作出的贡献要比一般社会成员贡献大，因此，优抚保障标准要普遍高于一般的社会保障标准，优抚对象能够优先优惠地享受国家和社会提供的各种优待、抚恤、服务和政策扶持。根据我国社会优抚政策的有关规定，军人的生活应稍高于当时当地群众的平均水平；军人家属在军人牺牲后不能为生活所困，在生活上不低于当地的平均生活水平。社会优抚在为优抚对象提供基本生活保障的同时，还特别注重对优抚对象的精神抚慰和褒扬，兼具物质保障性和精神褒扬性。

（3）优抚保障资金来源的国家性。社会优抚是对那些为国家和社会作出了特殊贡献的人提供的一种特殊的待遇。这部分人在国家革命和建设过程，有的英勇献身，有的负伤致残，有的积劳成疾，为国家和社会作出了重大贡献。按照权利和义务相统一的原则，国家和社会有责任和义务全面、周到、优惠地安排好他们的生活。故优抚保障的资金主要由国家财政投入，还有一部分由社会承担，只有在医疗保险和合作医疗等方面由个人缴纳一部分费用。

（4）优抚保障内容的综合性。社会优抚是针对某一特殊身份的群体所设立的专项保障制度，内容涉及社会保险、社会救助、和社会福利等，包括优待、抚恤、养老、就业安置等多方面的内容，是一种综合性的项目，即强调物质优抚，又重视精神优抚。

二、社会优抚的对象和形式

（一）社会优抚的对象

从理论上说，社会优抚对象包括所有为国家和社会作出特殊贡献的人群，但主要指现役军人、退役军人、现役军人的家属以及其他直接为国家作出较大贡献的人群。社会优抚对象一般由国家及政府依法认定。由于各国政治背景和社会发展水平不同，对优抚对象范围的固定也有所不同。

在我国的实际社会优抚工作中，有关部门制定了一系列可操作的具体规定。直接得到优抚的对象是：

（1）革命残疾人员。包括残疾军人；因战因公致残的民警和国家工作人员；因参战、参加军事演习或训练而致残的预备役人员、民兵、民工和其他人员；为维护社会治安同犯罪分子斗争致残的人员；为抢救、保护国家财产、人民生命财产安全而致残的人员。

（2）复员退伍军人、在乡老红军、红军失散人员。

（3）烈士家属。指为革命事业牺牲并取得革命烈士称号人员的遗属。

（4）病故军人家属。指各个时期病故的革命军人的遗属。

（5）现役军人家属。指现役军人和实行义务兵役制的人民武装警察的家属。

对家属的界定是指军人（包括非军人的革命烈士）的父母、配偶、子女，依靠军人生活的 18 周岁以下的弟妹，依靠其抚养长大的其他亲属。

截至 2016 年 1 季度，我国抚恤、补助的各类优抚对象共计 893.9 万人。

（二）社会优抚的形式

社会优抚事业作为现代社会保障体制的有机组成部分，既有与其他社会保障制度相区别的相对独立性，同时在具体形式上也与其他保障形式相互结合，交叉发展。综合考察当代优抚事业，其发展形势大致可以分为以下三类：

1.社会救助式优抚

社会救助式优抚是由政府对退役人员或对现役军人的家属提供救助和帮助。我国、日本和美国的优抚工作中就有此类措施。我国对优抚对象，特别是对农村的退伍军人和现役军人的家属就实行救助性措施，如定期补助、临时性补助、可优惠得到发展生产的资金或贷款及物质等。在美国，退役的军人可以得到「农场贷款」和其他生产性贷款；日本的退役军人在患病就医期间，可给予生活津贴。

2.社会福利式优抚

由于优抚对象在社会保障中具有特殊地位，因而福利褒扬性的措施较多。福利性也是现代优抚活动的主要方式，包括资金保障和服务保障。资金保障是由政府对死亡军人的家属或残疾军人提供抚恤金，对退役军人发放复员费或安家费。另外，政府对优抚对象减免税收、减免交通费、实行免费医疗等，也构成资金保障的内容。服务保障是指对优抚对象优先安排就业和就学，优先安排就业前的职业培训，如我国培养军地两用人才的工作。对残疾军人则实行福利性收养，如我国的荣复军人光荣院、疗养院等。

3.社会保险式优抚

社会保险式优抚活动是以社会保险方式实施社会优抚保障措施，将社会优抚对象纳入社会保险体系。美国政府在实行职业军人特殊退休制度的同时，从 1957 年开始对所有的军事人员实行「老残遗属及健康保险」的投保制度。我国近年来也开始建立军人的社会保险制度。

以上这些优抚形式往往是综合发挥作用的，各国政府通常采用多种优抚形式实施优抚保障，保障水平也在不断提供，社会保险式和社会福利式优抚已成为当代社会优抚的主要形式。

三、社会优抚法律制度的历史沿革

从优抚制度的起源和发展可以看出，对军人的优抚与人类早期的军事冲突的起源几乎是同时出现的。由于军队本身在夺取和巩固政权中所处的重要地位，历代统治者都将优抚工作视为激励军人忠勇作战、维护军队稳定的一项国策加以重视和推行，并逐步向法制化方向发展。如早在战国时期秦国的「商鞅变法」，就将「军功受爵」原则列入了变法的重要内容，调动了广大士兵的积极性，使得秦军在战国后期成为一支所向无敌的劲旅，为秦始皇统一中国提供了重要保证。到了唐宋时期，我国已经建立起了对从军者的优恤、对伤病者的救恤、对阵亡者的安葬和优待退伍将士等比较完整的优抚体系。以后历代统治者都从夺取和巩固政权的根本利益出发，建立了与当时兵役制度相适应的军人优抚制度，以维护和巩固其统治地位。

我国当代的社会优抚制度，则起源于中国共产党领导的新民主主义革命时期。1928 年 6 月，党的第六次全国代表大会通过的《十大纲领》即指出：「改善兵士生活，发给兵士土地和工作。」1931 年，中央苏区先后颁布了《红军优待条例》《红军抚恤条例》《优待红军家属条例》《优待红军家属礼拜六条例》等一批重要的法规和决议，从组织上和制度上为新型优抚制度的确立奠定了基础。在抗日战争和解放战争时期，各革命根据地的民主政府，继承第二次国内革命战争时期的人民群众拥军优属的光荣传统，组织群众开展了大量的优抚活动，这对于中国革命的胜利发挥了巨大的历史作用。

新中国成立初期，随着社会优抚事业的不断发展，社会优抚制度也在不断完善，逐步走向规范化和法制化。如 1950 年公布了《革命军人牺牲病故褒恤暂行条例》《革命烈士家属、革命军人家属优待暂行条例》《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》《民兵兵工伤亡褒恤暂行条例》《革命残废军人优待抚恤暂行条例》等 5 个规定，建立起以军人及其家属为对象的优抚制度。当时的规定主要涉及优待和抚恤问题，后来逐步扩大到安置、养老等措施和服务上。

改革开放以来，我国的社会优抚制度进一步发展。1982 年五届全国人大五次会议将「国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属」写入了《宪法》，以国家根本大法的形式规定了我国的社会优抚法律制度。1984 年颁布的《兵役法》，从法律上对军人的抚恤、优待、退休养老、退役安置等问题作了基本规定。此外，国务院、中央军委在 1987 年和 1988 年还先后颁布了《退伍义务兵安置条例》和《军人抚恤优待条例》等法规、2000 年颁布了《现役军官法》等一大批法律法规。进入 21 世纪以后，特别是近几年，为了适应我国社会经济和国防建设的新形势，国务院、中央军委 2011 年 7 月再次修订了《军人抚恤优待条例》；同年 8 月，国务院颁布了《烈士褒扬条例》；11 月，国务院、中央军委又颁布了《退役士兵安置条例》，进一步完善了我国社会优抚安置的法律法规体系，形成了中国特色的国家、社会、群众三结合的社会优抚制度。

不仅中国，世界上许多国家都有着较为完善的军人优抚制度，有的甚至还设有专门的管理机构和服务，以保障退役军人能够得到合理的安置和补偿。如在美国就设有「退伍军人协会」「后备军官协会」等组织。美国政府规定，退役军人在职业竞争考试中有额外加分的照顾。政府在雇佣相应的公务管理人员时，优先招聘退役军人。对死亡军人的遗属、残废军人的配偶或母亲，也予以加分照顾等。俄罗斯法律规定，军官退役后，由国家统一安排工作。具有「英雄人物」称号的俄军官，在退役（退休）后乘车上还有优待。当然，由于各国的社会制度、经济发展水平，以及兵役制各不相同，因此，优抚制度也各有特点，军人优抚保障的待遇从根本上来说，是与国家的整体经济实力相联系的。

第二节社会优抚制度的具体内容

我国的社会优抚制度主要包括：社会优待、社会抚恤以及社会安置等几个方面的内容。