社会保障是民生之基。《纲要》提出要坚持应保尽保原则，按照兜底线、织密网、建机制的要求，加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，对贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，践行以人民为中心发展理念，织密织牢民生安全网，保障经济社会稳定健康发展有着重要意义。我们要深刻领会《纲要》精神实质，准确把握社会保障制度面临的主要问题，深入推进关键领域改革，持续完善社会保障制度体系。

一、“十三五”时期社会保障工作主要成就

“十三五”时期，我国社会保障工作坚持“全民覆盖、保障适度、权责明晰、运行高效”的原则，社会保障覆盖面持续扩大，保障水平稳步提高，制度改革持续推进，各项工作取得了显著成效。

（一）覆盖范围不断扩大，人群全覆盖基本实现

“十三五”期间，我国建成世界上规模最大的社会保障体系，总体实现社会保障全民覆盖。截至2020年底，全国基本养老、基本医疗、失业和工伤保险参保人数分别达到9.99亿人、13.61亿人、2.17亿人、2.68亿人，比“十二五”末分别增加了1.40亿人、0.25亿人、0.44亿人、0.53亿人，大病保险覆盖城乡居民超过10亿人，社会保障卡持卡人数达到13.35亿人，城、乡最低生活保障人数分别为805万人、3621万人。重点社会保障制度基本实现人群全覆盖。

（二）待遇水平稳步提高，保障能力持续提升

各项社会保障待遇稳步提升，企业退休人员月人均养老金水平从2015年的2270元提高至2020年的3000元以上，城乡居民基本养老保险基础养老金标准从人均每月70元提高到93元。城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险政策范围内住院报销比例分别达到80%、70%左右，城、乡最低生活保障标准分别从“十二五”末的451.1元/人/月、3177.6元/人/年增长到2020年的665元/人/月、5842元/人/年。

（三）重点改革取得突出成效，制度公平可持续性显著提升

一是基础养老金全国统筹取得突破进展。2018年6月，国务院出台《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，建立了中央调剂金制度，“十三五”期间总体实现基金省级统收统支，并加快推进全国统筹步伐。二是医疗保障制度改革有力推进。2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过的国务院机构改革方案，决定成立直属国务院的国家医疗保障局。2020年2月，中共中央、国务院出台《关于深化医疗保障制度改革的意见》，明确了制度改革完善的总体方向、基本原则和重点任务。三是社会救助制度不断完善。2020年8月，中办、国办印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，明确社会救助制度改革发展方向。《社会救助法》立法工作也在积极推进。与此同时，社会保险费征缴体制改革、划转国有资本充实社保基金等重大改革在“十三五”期间基本完成。

（四）社保扶贫成效显著，切实发挥兜底功能

通过全民参保登记计划，建立了含有13亿多人口数据的全民参保数据库，为社保精准扶贫打下了基础。截至2020年底，全国建档立卡贫困人员参加基本养老保险人数6098万人，参保率长期稳定在99.99%。2017年代缴政策实施以来，共为1.19亿困难人员代缴城乡居民基本养老保险费129亿元，基本实现了建档立卡贫困人员应保尽保。2020年底，超过3014万贫困老年人按月领取基本养老保险待遇，其中建档立卡贫困老人1735万人。

（五）大力度减免社保费，应对疫情影响保住市场主体

2020年初以来，面对新冠肺炎疫情给经济社会运行带来的巨大冲击，党中央、国务院科学统筹疫情防控和经济社会发展，及时出台了阶段性社保费减免、稳岗返还、失业保障扩围、加大低保临时救助力度等一揽子助企纾困和激发市场活力的规模性政策。截至2020年底，养老、失业和工伤三项社会保险免、减、缓等政策合计减费1.54万亿元，职工医保费阶段性减征1650亿元。相应政策为保住市场主体、提振市场信心送来了“及时雨”，对稳住经济基本盘发挥了重要支撑作用。

二、社会保障制度面临的主要问题

“十四五”时期，我国社会保障事业发展面临经济增速换挡、人口老龄化加剧、就业结构持续变化等新的发展形势。在此背景下，社会保障体系自身存在的多方面问题不断显现，制度公平和可持续性面临较大挑战。

（一）人口老龄化背景下社会保险基金收支平衡压力持续加大

城镇职工养老保险制度抚养比（养老金缴纳者与领取者之比），已从“十二五”末的2.87∶1，下降至“十三五”末的2.57∶1。2020年底，职工养老保险、失业保险、工伤保险基金累计结余分别为46928.6亿元、3353.4亿元、1444.2亿元，比上一年底分别减少7694.7亿元、1272.0亿元、339.0亿元，基金结余可供使用月数比“十二五”末分别下降了5个月、64个月、5个月。

（二）职工社会保险覆盖率低

2020年底，我国职工养老保险参保职工人数、职工医疗保险参保职工人数、失业保险参保人数和工伤保险参保人数分别为32861万人、25398万人、21689万人和26770万人，分别占4.42亿城镇就业人员总量的74.3%、57.5%、49.0%和60.5%，占城乡7.75亿就业人员总量比例更低。部分城乡就业人员未能依法纳入职工保险制度覆盖范围，影响了制度平稳可持续发展，也损害了劳动者合法权益。

（三）多层次社会保障体系发展存在短板

我国多层次社会保障体系中补充保障发展滞后，市场和社会作用发挥有限。2020年底，参加企业年金人员为2500多万人，仅占企业职工基本养老保险参保人数的7%左右。个人税收递延型养老保险自2018年试点以来，累计参保4.88万人。税优健康险政策自2016年1月开始实施，到目前保单仅50万件。灾害救助等应充分发挥政府、市场、社会和受灾者等多方合力的保障项目主要由政府承担，市场和社会发挥作用不足。

（四）社会保障法律法规尚需健全

我国社会保障法律法规体系还不够健全。《社会救助法》经过多年反复酝酿，尚未正式出台。《社会保险法》《失业保险条例》等社会保障重点法律法规中，部分条款已滞后于经济社会发展和社会保障制度改革进程。养老保险、医疗保险等重点社会保障项目尚未制定法律法规。与此同时，全国统一的社会保险公共服务平台还不够完善，难以有效支撑制度高质量运行。

三、“十四五”时期健全多层次社会保障体系的政策思路

“十四五”时期，我国应着力健全多层次社会保障体系，切实提高社会保障全民覆盖质量，大力深化基本保险制度改革，发展补充保障，强化社会保障体系运行支撑，健全相关法律法规，实现制度更加公平更可持续发展。

（一）推进实现社会保障法定人群全覆盖

以灵活就业人员、农民工、低保边缘群体等为重点，扩大社保覆盖范围。完善农村社会保障政策。健全灵活就业人员社保制度，降低参保门槛，提升服务能力，不断扩大新业态从业人员等群体参保覆盖面。对城镇职工保险制度的缴费负担、衔接转续、征缴管理进行改革完善，提高制度吸引力，将更多参保者依法纳入职工保险制度体系，促进参保质量进一步提升。建立健全退役军人新型待遇保障机制，加强退役军人保险制度衔接，切实提升退役军人服务保障水平。

（二）进一步深化社会保险重点领域改革

完善养老保险筹资和待遇调整机制，加快推进基本养老保险全国统筹，尽快出台实施延迟退休年龄方案，健全划转国有资本充实社保基金管理机制。加快建立健全中国特色医疗保障体系，合理提高基本医疗保险统筹层次，健全重大疾病医疗保险和救助制度，落实异地就医结算，稳步建立长期护理保险制度。推动失业保险、工伤保险省级统筹。

（三）补齐多层次社会保障体系发展短板

深入开展多层次社会保障体系关键问题研究和顶层设计，明确发展方向、体系架构和核心制度定位。明确基本保障“保基本”的制度属性，推进重点领域关键环节改革完善。以养老金、医疗保障和养老服务等为重点，加快推动补充保障发展。通过税收优惠等方式，支持发展多层次、多支柱养老保险体系，提高企业年金覆盖率，规范发展第三支柱养老保险，积极发展商业医疗保险。营造更加有利于各类补充保障充分发展的宏观环境和监管环境，有效激发各类主体参与补充保障发展的积极性和活力。

（四）强化公共服务平台等社会保障制度运行支撑

完善全国统一的社会保险公共服务平台，打通重点业务部门管理服务和数据系统，实现底层数据的互联互通和即时传输，为社会保障重点政策改革完善和制度高质量运行提供有力支撑。优化改革后的社会保险费征缴体制。健全划转国有资本充实社保基金运行管理机制。合理培育社会保障领域重点社会组织，在社会救助服务供给、公益化医疗保障和慈善事业等领域支持相关社会组织发展，完善统一的慈善财税制度。

（五）切实提高社会保障法治化水平

尽快出台《社会救助法》，以城乡低保对象、特殊困难人员、低收入家庭为重点，健全分层分类的社会救助体系，构建综合救助格局。健全基本生活救助制度和医疗、教育、住房、就业、受灾人员等专项救助制度。结合经济社会发展和制度改革情况，尽快修订《社会保险法》《失业保险条例》，推进研究起草养老保障、医疗保障领域重点法律法规，为制度高质量良性运转提供有效的法律法规支撑，更好地发挥保障作用。