【期刊名称】 《中南林业科技大学学报（社会科学版）》

湖南“两型社会”建设中的法制问题与出路

【英文标题】 On the Legal Creation in Promoting the “Two-typed Society” Construction

【作者】 周湘伟

【作者单位】 中共湖南省委党校湖南行政学院

【分类】 行政法学

【中文关键词】 两型社会；法制问题；法制创新；出路

【英文关键词】 the “Two-typed society”; legal system ; legal creation ; solutions

【文章编码】 1673-9272(2010)05-0051-07

【文献标识码】 A

【期刊年份】 2010年

【期号】 5

【期号】 5

【页码】 51

【摘要】

法制是“两型社会”建设的制度安排和保障，是所有制度中最为重要、稳定且权威的制度。法制创新是实现可持续发展法制化的重要路径，也是“两型社会”建设过程中的应有之义。针对湖南当前所面临的立法供应不足、行政执法乏力、司法保护软弱以及法制文化落后等主要法制问题，文章明确了法制创新的基本路径，即：以现代法治理念为思想武装，发挥地方党委、人大和政府的主观能动性，强化和完善政府行政执法职能，加大司法改革力度，以期有效应对和解决这些问题，最终实现法制创新对“两型社会”的切实保障和积极促进。

【英文摘要】

The legal system is the systematic arrangement and safeguard for the “Two-typed Society” construction , and is system with the greatest importance and authority . The legal creation is also the major path of institutionalization of “Sustainable Development” and the preserved connotation of the “Two-typed Society” construction . Aiming at the current legislation defects , inefficiency administrative enforcement , weak judicial protection and backward legal system concerning culture, the paper clarifies the basic means of legal creation : arm ed with modern legal idea , exerting the subjective initiative of local Party committees , local NPC and local governments ;strengthening and perfecting the government administrative enforcement ; promoting the reform , so as to deal with these problems and realize the safeguard and promotion function of legal creation upon the “T wo-typed society”.

【全文】

【法宝引证码】 CLI.A.1273133

2005年10月11日，中共十六届五中全会全票通过了《》，该建议特别将建设资源节约型社会和环境友好型社会(简称“两型社会”)，定格为我国国民经济和社会发展中长期战略的一项至关重要的目标。2007年12月14日，国家发改委在《国家发展改革委关于批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革实验区的通知》中指出，“武汉城市圈和长株潭城市群要从各自实际出发，根据资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成有利于能源资源节约和生态环境保护的体制机制……为推动全国改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动作用。”

不难看出，在“两型社会”建设过程中，必然存在和不断涌现出一些新情况和新问题，而这些新情况和新问题的应对和处理，在终极意义上必归于法制，然而由于我国法制现状的局限，导致现行法制体系尚无法为“两型社会”的建设提供充分必要的法制保障，这势必决定了“两型社会”建设的过程同时也是法制不断进步和突破创新的过程。

一、湖南“两型社会”建设中面临的主要法制问题

2010年8月12日，这个日子注定要载入湖南乃至中国的历史，因为湖南省委、省政府在这一天推出了湖南省新时期经济社会全面发展的纲领性文件《关于加快经济发展方式转变，推进“两型社会”建设的决定》，该决定既是对中共十七大、十七届三中四中全会精神和相应重大战略部署的贯彻，也是紧扣湖南实际，促进科学发展，富民强省的总动员。此时，长株潭城市群两型社会综合配套改革试验区运行已近三年，在一些方面已取得初步成果。近三年来，无论是官方还是民间，“两型社会”始终都是一个热烈的话题，因为这场兼具实验性质的改革不仅是长株潭三个城市的梦想，更是整个湖南全面发展的现实需要，也预示着中国新一轮改革发展的努力方向。

湖南推进“两型社会”建设，必然带来一系列的制度变迁和制度创新，当然，所有创新皆是出于人的主观意志的参与，一般而论，人的理性程度决定了人作出决策的正确程度。在强调高度理性的现代法治时代，我们必然要呼唤法制的创新来确认“两型社会”建设的成果和进一步推进“两型社会”的更好发展。但笔者注意到，“两型社会”建设之于湖南既是难得的历史机遇，又是严峻的全方位的挑战，特别是观念、体制、机制方面的挑战。根据笔者多年来的跟踪考察发现，从上海浦东新区2005年6月获批改革试验区到如今仅仅五年多的时间，这期间，包括浦东新区在内的每一个试验区的法制创新的步伐都明显滞后于各自试验区的发展，这一不足严重制约了各试验区的试验创新进程。目前，制约着湖南“两型社会”建设的法制难题主要有：

1.资源环境立法供应严重不足

湖南“两型社会”建设需要与之相匹配的立法供应，否则，建设注定不可能成功。

目前，我国已经制定了9部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，地方性环境法规和地方政府规章共1600余项。这些法律制度为我国的资源节约和环境保护做出了重要贡献。但是，在国家和省及较大的市三个层面的立法工作中，资源环保立法仍存在四大“软肋”和三大“缺陷”，其中四大“软肋”是：(1)关于资源环境的经济、技术法律法规偏少，实用的法律法规偏少，法律法规间缺乏协调；(2)现有资源环境法律法规可操作性不强，对违法企业的处罚额度过低，资源环保部门缺乏强制执行权；(3)地方保护主义严重干扰资源环境立法，有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍，一些地方监管不力的问题还很突出；(4)资源环境法律监督工作尤其薄弱，内部监督制约措施不健全，层级监督不完善，社会监督不落实{1}。

三大“缺陷”为：(1)立法存在不少法律盲点。如产业投资基金方面，湖南目前尚未出台诸如“产业投资基金管理办法”等急需的法律法规。虽然《》、《》、《》已经规定了金融方面的基本原则，但却不能具体指导改革过程出现的新情况和新问题，不具有现实操作性。(2)相关法律法规严重滞后。如在集体建设用地使用制度方面，我国现行法律包括湖南省的地方立法对集体建设用地流转控制得十分严格。然而，土地制度既是国家的基本法律制度，也是关系到“两型社会”建设成败的关键要素，目前，在建设“两型社会”的新经济形势下建设用地需求量越来越大，为顺应这一时代潮流，就应当允许农村集体组织出让建设用地使用权，通过出让获得的建设用地使用权可以转让、出租、抵押，这样农村集体建设用地就可以直接进入市场交易。但这种改革实质上己超出了法律规定的范围，属于对现行法律制度的突破，显然，在未取得实质性突破之前，现行土地制度的严重滞后已成为“两型社会”建设的一大拦路虎。(3)相关法律法规尚不完善。如在多种所有制金融企业设立方面，目前湖南对金融企业多种所有制问题的正式探讨刚刚开始，但事实上随着我国市场经济体制的确立和不断完善，金融企业所有制多元化问题早已受到关注。虽然，金融企业所有制多元化已成为中国金融改革的重要内容，也与“两型社会”建设对金融支撑的需求相适应，但是我国现行法律制度不仅对非公有制经济保护层次低、规范不系统，而且在金融监测、评估、预警以及危机救助和问责等方面存在诸多不完善之处。显然，湖南的“两型社会”建设如果没有良好的法治土壤，将会产生一系列不良反映，法律的不完善必将导致改革阻力重重，无法深入。{2}

2.资源环境行政执法明显乏力

广义的执法是与立法相对应的，而行政执法是狭义上的执法。行政执法一般是指建立在国家立法、执法、司法三权分立且制衡基础上的国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动。

在“两型社会”建设过程中，行政执法不仅不可缺少，而且十分重要。我国经过近三十年的法制实践，行政执法已经迈入一个新的阶段，从总体上讲，伴随时代进步的行政执法，为我国经济社会的全面发展发挥出了积极的作用。但当前，用“两型社会”建设的要求来衡量，笔者注意到，行政执法中普遍存在着执法乏力乃至执法缺位的问题。

首先，在行政执法的主体上，由于定位不准，授权不明，委托不当，致使不少行政执法行为不仅缺乏力度，甚至走向行政执法预期效果的反面。现实中已有不少的案例揭示出这种局面的严重危害性。如现今的能源行政执法机构的定位，仍“坚持”着计划经济时代的安排，湖南近些年来的实践已雄辩地证明，这种安排的滞后性和不适应；又如城管综合行政执法，由于授权或委托中存在的问题，常常在不经意间导致整个行政执法行为被定性为非法。诸如此类，使政府及其职能部门、机构为“两型社会”服务助力的功能大打折扣。

其次，在行政执法程序上，由于立法分散，权限模糊、手段混乱、程序不清，导致不少行政执法行为主观随意性强，客观规范性弱。其实际效果往往是非但不能为行政区域内的经济社会健康发展保驾护航，相反常常沦为发展的障碍因素。从2007年开始，湖南省便在全国率先探索行政管理的法治化道路，先后出台并实施了《》、《》，这无疑在规范履行行政权力的方式、步骤、顺序和时限以及设定行政执法的边界等方面迈上了一个新的台阶，但这些成果的取得也仅仅是起步，因为“两型社会”建设所要求的符合现代法治精神的行政执法程序规范还有许多基本指标尚未达到。如行政程序规范的创立主体的定位、行政程序基本原则(注：现代法治国家一般都坚持四项原则，即：公平原则、公开原则、合法原则、效率原则)的确立、行政程序规范的产生程序的明确(通常须设立和完善回避、听证辩论、告知代理、证据、申诉和救济等制度)、行政程序违法监督的强化与落实等。从总体上来考察，湖南乃至全国，行政机关的行政执法程序大都缺乏法律的明确规定，已有的一些程序规定大多缺乏民主性和科学性，如前所提及的湖南已出台的两个《规定》，其制定过程并未体现出公民的必要参与，且有不少条文仍透出强烈的“官本位”气息，与规范行政程序，制约公权力的初衷不甚相符。

第三，在行政执法的监督上，一方面由于过分依靠体制内的监督机制及力量，同时轻视乃至漠视体制外的监督机制及力量，导致官官相护、大事化小、小事化了的流弊愈演愈烈，并滋生出越来越严重的贪污腐化现象；另一方面，由于缺乏量化、细化且可实际操作的问责制度，客观上助长了行政机关及其工作人员的漫不经心、麻木不二的工作态度和处事哲学，致使行政执法违法的严重后果在不少行政机关及其工作人员那里被漠视，最终，行政执法违法便自然而然的，心安理得的不断重复上演，而行政相对人的行政复议请求权却被粗暴地削弱乃至变相的剥夺，依法行政沦落为一句空洞的口号。来自北大法宝

地方各级政府及其部门、机构是行政执法的供应者，在“两型社会”建设中理应发挥出重要作用，然而，由于“左”的流毒尚至今未完全肃清，再加上长期计划经济浸淫下形成的思维定势仍有一定的贯性，使得各级地方政府在行政执法过程中自觉或不自觉地以自我为中心，常常忽略了全局和最低限度的理性，结果是区域市场分割严重，地方保护主义盛行，行政执法被打上了“管、卡、压”的“家丁”的深刻烙印。当前，湖南在维护良好的市场秩序，营造公平竞争环境方面的行政执法供应仍存在不少问题，如各地在行政强制、行政许可、行政处罚、行政指导等行政行为的实施机关、范围、条件、种类、幅度和程序等方面存在较大差异；执法中时常涌现内外有别的不平等待遇；恶性竞争与行政执法抑制竞争并存等等。毫无疑问，这些都必然影响到湖南“两型社会”建设中区域经济一体化和建立统一市场的进程。

3.资源环境司法保护相对软弱

司法是社会公平正义的最后屏障，它既是对合法的权力(利)的保障机制，又是对不合法的权利(力)或权利(力)滥用行为的否定与校正机制，是权力对权力(利)实施保障和制约的一种最有效的机制。在“两型社会”建设过程中，由于特别突出了资源节约和环境友好的主题，这自然对司法提出了有特别针对性的新的更高的要求。然而，我们当前所面临的司法现状却不容乐观，尽管改革开放以来，司法改革的步伐从未停顿，但由于先天不足(表现在历史传统，政治体制，文化渊源，思想信念等诸多方面)和后天多难，司法被国人多有诟病，尚无法全然担当起社会正义捍卫者的神圣使命。依笔者管见，目前司法保护的相对软弱至少表现在以下几个大的方面：

第一，检察机关法律监督的主观能动性严重不足。我国宪法明确检察机关为国家法律监督机关，其法律监督的权限大、范围广，影响深远。但是自检察机关恢复重建三十多年来，检察制度几番变迁，却至今仍未能达到我国宪法对它的期待。由于受制于政治体制改革的进程，检察机关发挥作用的领域实际被无形地限制了。在推进“两型社会”建设的新的历史背景下，检察机关自然不能置之度外，然而，由于长期检察实践所形成的思维定势和行为习惯，使检察机关更多的倾向于被动应对一些案件上门，且多局限于一般的刑事犯罪案件和贪腐犯罪案件，而对于那些关乎国计民生、社会经济可持续发展方面的案件却经常严重意识迟钝乃至束手无策，最近几年来，株洲、湘潭、郴州等地发生的几起重大污染事故中检察机关的被动作为就很能说明问题。因为法律监督不仅仅是事后监督，它应当涵盖事前、事中和事后。在资源节约、环境友好等事关国计民生，公共利益的领域特别需要检察机关发挥出足够的主观能动性，提前介入，防微杜渐、遏制那些严重的违法犯罪行为，直至将问题化解于无形。近三年来，随着“两型社会”建设的推进，湖南各级检察机关也作出了积极应对，但是客观而论，其法律监督的主观能动性并未充分发挥出来，致使法律监督的触角伸得不够远也不够深，尚未建立起充分有效的动态、常态监督机制，使不少浪费、掠夺资源，破坏生态环境的违法犯罪行为仍游离在法律监督之外，着实令人担忧。

第二，审判机关司法校正功能局限明显。虽然司法校正在现代法治社会中占据了重要地位，但考察我国的司法现状，我们也不得不正视其校正功能明显局限的现实。司法校正必须以具体诉讼为前提，并以具体的实际行为作为其校正的具体对象，因而它体现了个案性特征。对于各种或各级有权机关作出的普遍涉及到某类群体权益的权力性决策(如：关于征地拆迁的长沙市政府的第60号令和第103号令等)，以个案为特征的司法校正就显得力不从心。虽然，在类似的问题上，西方各市场经济国家早已通过比较成熟的宪法审查制度弥补了相应的缺陷，并反复验证了这是一条成功之道，但我国现行的司法制度尚未接纳这一制度，因此在与世界法治较健全的国家和地区比较起来，我国审判机关司法校正功能的局限性就显得格外突出了。目前，湖南审判机关的司法能力尚处于全国的中下水平，面对“两型社会”建设的新形势，新要求，湖南的各级法院普遍存在的积弊呈现得越来越清晰，如法官的低职业化、审判委员会的行政化，法院的地方化、审判监督的秘密化、民事诉讼调解的异化等，这些积弊的存在无情地摧残着法治的良善本质，即司法独立。“两型社会”建设不仅仅是追求自然环境的美好，而且与之相伴随的也必然要追求人文环境的美好，其中司法的现代化与人文关怀是这一美好的最后保障。相反，如果没有人文环境的美好作为必要的文化制度支撑，所谓的自然环境的美好也只能是沙上垒塔、纸上谈兵。

依照现代法治所确立的司法独立原则，法院和法官审判案件，任何机关、团体和个人，包括上级法院都不得对其施加压力，法律是法官的唯一上司，法官依法独立断案。而我们面临的现实是，由于审判委员会的存在，以及法官的低职业化和行政化、法院的地方化等伪法治因素的影响，“两型社会”建设所呼唤的司法价值目标——公正、高效、权威——距我们仍然颇为遥远。

随着“两型社会”建设和依法治国的推进，法院所承担的调整、裁决社会各方面，尤其是维护资源节约、环境友好方面关系的职能与作用越来越突出，与其相适应，人们追求司法公平、公正、高效与权威的要求也必然更加强烈。可是湖南的各级法院至今都坚守着一种偏好，即过分强调司法的人民性，正由于这一偏好的顽固存在，各级法院的审判委员会的

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正式引用法律法规条文时请与《立法法》所规定的标准文本核对。