［作者简介］赵伟（1970—）,男，江西宜春人，武汉大学政治与公共管

理学院博士研究生•研究方向：公共经济管理.

［摘要］我国社会保障财务信息透明度应该包括制度透明度、会计透明度

和指标与预测的透明度三个方面。增强透明度能够降低政府代理成本并增强公

众对政府的信任，也能够保障社会公平，但有时不能过度透明。目前由于社会

保障法制化程度低以及政府机构设置和预算内容的披露等问题导致我国社会保

障财务信息透明度相对较低，因此必须建立多元化披露体制和政府与公众之间

的信息交流，强化公开监督等措施来改进。

［关键词］社会保障财务；透明度；社会公平

［中图分类号］F810.6E文献标识码］A［文章编号］1008—1763（201

3）05—0057—05

一引言

一般来说，信息公开在不同场合有不同名称。相对上市公司来说，法律规

定其有义务定期公开与公司经营有关的事项，我们称之为“信息披露”。但对

政府来说，信息公开则是指政府机构通过多种方式公开其政务活动，公开有利

于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、

收听、观看等形式，依法利用各级政府部门所控制的信息。社会保障财务信息

的披露是保障公民知情权的重要内容，库珀（KentCooper）（1945）首先

提岀公民知情权是现代政治文明社会中公民最重要的一项权利，也是衡量一个

国家政治文明与否的主要标志。我国社会保障财务信息公开方面还不到位，比

如社保基金会在2013年公布2012年政府信息公开工作年度报告中就称：“20

12年未收到信息公开申请。”《慈善蓝皮书（2012）》显示，只有9%的非公

募基金会能够客观完整地披露信息，有12%的基金会从来没有披露过信息。八

成公众对公益组织透明度不满意。在满分为100分的透明指数方面，180家非

公募基金会平均得分仅为38.7分［1］。因此提高我国社会保障财务信息透

明度就有重要意义，本文将探讨我国社会保障财务信息透明度的相关问题。

二关于社会保障财务信息透明度涵义的分析

国际货币基金组织（IMF）、经济合作与发展组织（OECD）以及其他许多

国际组织都曾积极地探讨过财政透明度，其中国际货币基金组织（IMF）财政

事务部的《财政透明度手册（修订版）》将财政透明定义为，“向公众公开政

府的结构与功能、财政政策意向、公共部门账户以及财政预测［2］。”经济

合作与发展组织（OECD）将透明定义为对政策取向、表达和执行的公开，并将

预算透明定义为及时、系统地充分披露所有相关的财政信息。许多学术机构以

及相关的研究人员也常常把财政透明度作为稳定宏观经济、改善政府治理以及

维护财政公正公平的一个极其重要的前提。日本学者鹤光太郎认为，“财政透

明度包括'制度透明度'、'会计透明度'、'指标与预测的透明度'三个方面：首

先是制度透明度。其关键在于如何在预算程序上有效监督和制约政府，使其能

够符合国民的利益；其次是会计透明度。

在政府预算方面，一般的做法是向议会提交预算报告。并将有关内容详细披露

给国民；第三是指标与预测的透明度。政府及政治家为了使过度的财政支出正

当化，往往会对经济做出乐观的预测，从而高估预期增长率甚至税收

［3］。”

财政透明度是透明度问题在公共财政领域中的延伸，它是与一个与公司财

务信息透明度相对应的概念。所以上述国际组织对财政透明度的各种准则指南，

都可以拿来作为指导改善世界各国财政透明度实践的具体行动指南，当然也可

以拿来作为各国社会保障财务信息透明度的实践指南。社会保障财务信息透明

度是保证良好的社会保障管理的一个积极因数，因为它能促进政府行政效率，

又能保障社会各级社会保障机构部门负担起社会责任。社会保障财务信息透明

度是从属于财政透明度，因此我们可以把社会保障财务信息透明度分为社会保

障财务制度透明度、社会保障财务会计透明度、社会保障财务指标与预测的透

明度等三个不同方面：

首先是社会保障财务制度透明度方面。它是指社会保障财务信息行为的一

种制度上规定，其中包括要求公开社会保障部门的组织结构和功能，并要求清

晰划分对各部门职能；要求公开各种社会保障基金预算过程，并解释各种预算

方案的目的以及优先顺序，另外还需披露绩效和审计的结果；要求在税收方面，

还需要公民纳税具有明确的法律制度等。

湖南大学学报（社会科学版）2013年第5期赵伟，邱力生：关于我国社

会保障财务信息透明度的思考

其次是社会保障财务会计透明度方面。它是指向社会公众详实并仔细地披

露各种有关社会保障财务信息，其中包括一些各个社会保障部门的明细报表以

及各个社会保障部门之间的资金往来等信息。要想提高社会保障财务会计透明

度，可以通过收付实现制记账掌握各部门的现金流，也可以通过权责发生制记

账正确评估和评价社会保障机构具体的资产和债务，同时准确地公开各会计年

度支出的各个社会保障主体的账目以及各年度财政收入具体账目等。Kopits

和Craig认为，“政府预算报告的财务账目范围应包括中央政府和地方政府在

内的一般政府基金和社会保障基金等预算外基金以及公共企业的准财政活

动。”

最后是社会保障财务指标与预测的透明度方面。社会保障机构部门不仅要

公开一下社会保障财务运行各种指标，以及有关社会公众关注社会保障机构负

债指标，而且还需要公开一些社会保障财务分析性指标，即社会保障财务平衡

性、社会保障财务可持续性以及社会保障债务指标等。因此要提高社会保障财

务预测的透明度，社会保障机构就要事实求是，具体问题具体分析各种社会保

障财务指标。

三关于社会保障财务信息透明度的

适度性分析

与企业财务信息透明度的作用类似，适度的社会保障财务信息透明度有许

多优点，主要表现如下：第一，社会保障财务信息透明可以降

低政府代理成本，增强公众对政府的信任。委托代理理论认为，产生逆向选择

或道德风险最根本的原因是因为信息不对称，存在委托代理关系就无法避免监

督问题。事实上，在非对称信息的情况下，委托人对代理人信息的了解程度可

以由委托人自己选择。但信息的获取又是有成本的，于是，委托人面临着选择

最优监督力度的问题。因此，我们要解决代理问题的基本方法就必须提高代理

人行为的透明度，使委托人可以监督代理人的行为。通过透明度的提高以便能

够降低委托人与代理人之间的信息不对称，从而减少代理人的信息优势并能够

加强对代理人的治理。在社会保障中，政府机构作为人民的代理人，实际上也

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存在委托代理问题，比如社会保障机构官员的行为为自己着想，而不为人民的

利益着想，有时为了掩盖其政策失误，社会保障机构官员会隐匿信息。正如

IMF 所指出的，“财政透明度可以促使负责制定和实施财政政策的人士更加负

责［1］。”透明提高了非持续性政策的政治风险，不透明则会使挥霍行为不

能及时被发现。因此，社会保障信息透明度是解决公众降低社会保障机构官员

代理成本的方法，代理人社会保障机构官员没有权力阻止委托人公众获取信息。

第二，社会保障财务信息透明可以实现保障社会公平。由于社会保障中的

公众的身份不同，所获得信息的难易程度也会不同，这样必然导致社会保障作

用难以发挥，同时还会使一些公民得不到经济生活中平等地位，相反，那些拥

有信息优势的组织或个人则可以利用这些信息来为本组织或个人谋取私利而严

重损害公平并产生腐败。要解决这些问题，只有提高财政透明度。提高社会保

障财务信息透明度也有助于融洽政府与公众的关系。这是因为社会保障财务信

息透明度是政府公共受托责任的必然要求。如果政府故意隐瞒或者提供陈旧过

时的信息或者提供虚假的信息，就必然会导致公众对政府的信任危机，反之社

会保障财务信息的公开，是能够融洽政府与公众的关系甚至在财政危机等极端

的情况下，及时而真实的社会保障财务信息公开可以稳定公众的信心，并取得

公众的谅解与支持，从而及时度过危机［4］。

尽管社会保障财务信息透明度具有许多优点，但是并不是要求透明度无限

制地提咼。

Hood(2001)认为“信息透明应该要有所限制，因为它可能会破坏某些支

持社会正常运转的规则，在某一领域存在不可调和的冲突时，过度的透明就会

阻碍政治联合的形成导致不利于问题的解决。而且信息不对称不仅涉及到信息

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多少的问题，也涉及到信息提供的程序问题。政府掌管着预算信息收集和散布

的权力，它必须保证所有的组织和公众都能够得到相关的信息，但是执政党和

在野党们有时为了保留或者获得政府权力，会有选择地利用信息。所以说，政

府生来就有强烈的动机去利用信息来获得政治利益，而不是公开所有的信

息。”不过，Hood 同时也认为“擅自公开信息应该予以抵制，因为它的作用是

阻碍而不是促进有效率的财政透明度[5]。”0,Neil(2002)则认为“透明

度和信任之间的关系是复杂的，过分的依赖透明度也许会损伤信任。本来人性

的不可靠成为制度设计的基础，这也是需要监督制衡机制的原因。但是如果缺

少一定的忠诚度和组织结构，组织就无法有效运作，这就引出了最为棘手的问

题：要使得民主制度完全起作用，就必须增大政府机构的信用程度，这就可能

要对完全公开予以一定限制。”D.Heald(2003)则把“财政透明度与效率

的关系分为两种情况：一是悲观主义。当透明度几乎为零时，效率处于一般程

度，随着透明度的增加，效率提高，但超过一定程度，增加透明度反而会降低

效率,甚至会比透明度为零时的效率还要低，也就是透明度能够阻止'内部人'

的欺骗和腐败，但过分的透明度会因为它会带来较高的交易成本和极端的政治

性而导致过分暴露，从而导致效率的损失。另一种情况是乐观主义。

当透明度几乎为零时，效率很低。随着透明度的增加效率逐渐提高，到一定程

度后，随着透明度的增加效率开始下降，但仍然比透明度为零时效率高，有时

甚至认为透明的正效应总是要大于其过分暴露的负效应。”

四关于我国社会保障财务信息

透明度的问题分析

目前我国社会保障财务还处在发展阶段，还存在包括会计技术法律等许多

方面的问题需要解决，因此这就导致我国社会保障财务信息的整体透明度相对

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较低。我国的社会保障财务透明度相对较低主要表现在以下几个方面的问题：

第一，传统政府行政模式导致财务信息透明度不足的问题。传统政府行政

模式中对政府机构设置有些不合理，这使得政府各部门职能出现交叉重叠的问

题、审批程序过多过滥的问题，行政流程不合理的问题等等，也使得某些政府

机关或工作人员在掌握和占有真实信息的情况下，出现既对下又对上隐瞒事实

真相，制造假象和假政绩，报喜不报忧以及搞暗箱操作等问题，所有这些问题

都阻碍财政透明化。其中社会保障的机构设置就是一种省、市、县分级管理的

模式，使各社会保险经办机构的职责不尽一致,有的只负责养老和工伤保险，

只有少数市、县实行了“五险合一”的统一管理。而社会保障经办机构内部

的管理模式更是千差万别，技术设备、管理方式以及业务流程都不能统一

[6]。21 世纪经济报道在2009 年对中国省级财政透明度评估中发现“得分较

高的6 个省、直辖市、自治区都是由于直接向项目组提供了财政信息所至。这

说明，通过公开出版物或网站能够获得的财政信息是非常少的。由此可见，政

府财政信息主动公开的意识还有待加强。”

第二，社会保障法制化程度低导致财务信息透明度低。社会保障的实质是

经济利益的重新分配，但是要重新调剂收入差别，就必须要通过法律法规来保

障。遗憾的是，目前我国没有一部专门用于调整社会保障关系的基本法律，有

关社会保障的法规，基本由国务院或各部委制度的行政法规、部门规章或政策

性文件，以及地方性法规构成，这说明我国社会保障立法还有一段路要走。由

于绝大多数地方社会保障制度体系缺乏统一协调，这样就导致养老保险、失业

保险等险种各自为政，缴费范围、形式及管理体制不统一以及社会保险制度建

设较为滞后。另外，由于各级政府间的社会保障财政责任不清，目前很多地方

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的社会保障基金仍然处于县级统筹或者市级统筹的分散管理状态，这种统筹层

次过低和权威性明显不足，使得社会保险费用的征缴、运营、支付和管理不够

规范，从而造成许多组织和个人以各种手段逃避缴纳的义务或者拖欠，同时还

常常发生社会保障资金挤占挪用现象。 第三，预算信息披露不合理问题导致

财务信息透明度

低。目前尽管我国已经运行了通用数据发布系统，并且能够按要求及时发布数

据，但是数据公布还是存在许多问题，主要是数据内容不全面、预算报告没有

预测财政收支模型以及没有预测收支的依据；尽管我国机构预算报告能够简要

公布政策重点，但是还是不能提供全面的数量指标，导致公众无法对资金使用

的情况进一步了解；尽管系统披露了预算财务的债务，但是这些数据还不够全

面；尽管我国能够用不同的标准披露内外债方面，但是这些预算报告没有定量

和定性分析，也没有定期评估财政风险的信息以及在预算报告里披露税收支岀

等。正如全国政协委员蒋洪呼吁“预算公开虽然有改进，但步伐太慢。各级政