从世界范围来看，20世纪后半期以来，法律的社会化和社会的法律化成为趋势，立法的取向也由ziyou主义的私法本位和国家主义的公法本位逐渐让位于社会法本位这一潮流。社会救助法无疑应该是社会法体系中的首要立法，也是一个前提立法，因为它是社会保障的最后一道门槛。在这样的历史背景下，制定社会救助法，既是顺应社会主义市场经济立法的内在需要，更是构建社会主义和谐社会的首要之举。

一、社会救助法立法的性质定位

社会保障法一般分为社会救助法、社会保险法、社会福利法和社会优抚法。在社会法体系中，相对于社会保障法，社会救助法无个人经济义务底线;相对于社会福利法的锦上添花，社会救助法则是雪中送炭，其对公民的最基本的生存权保障更为直接;社会救助法与社会优抚法都具有给予的无偿性，但社会抚优是建立在受优抚者或其亲属对于社会特有贡献的基础上，缺少适用的社会普遍性。因此可以说，社会救助法是社会保障底线中的底线，是公民生存权的最后一道门槛，也是使社会维持最低理性，促进社会向更高和谐发展的起点法。

一是要变政府救助本位为社会救助本位。社会救助法不是政府施舍法，因此政府的位置一定要界定清楚：应该放在全社会的大系统下来赋予政府的救助义务和责任，不能简单地把社会救助看成是政府的权力。包括城市低保、农村特困和城市生活无着者的救助在内的现行救助法规，往往以政府部门的权能为基础，并以政府部门为主要执法主体，实质上还是全能政府指导下的产物。市场经济使人的流动常态化，社会救助的政府本位导致部门职能交叉，权力重复设置，政策内容冲突，地区行业分割，权利义务不对等等现象，使救助活动困难重重。社会救助立法应定位于十六届六中全会提出的社会管理体制，在党的领导下，全社会共同建设、共同享有，通过立法构建制度化的党的领导、政府负责、社会协同和公共参与的体制与机制。

二是要变公法本位、私法本位为社会法本位。立法是构筑社会救助体系最为关键的要素之一，但社会救助法的立法应避免公法至上和私法至上两个极端，应处理好国家、社会和个人三者间的关系。由于社会救助对象和救助机关的法律地位不平等，救助的标准和程序等也不可能由双方平等协商而达成合意，社会救助不是私权和公权的契约，强调地位平等和意思自治的私法很难统领社会救助。但另一方面，社会救助本身其实是全社会大多数私权由于理性的共识所产生的社会利益，因此，也不宜简单照搬以往公法的立法原则和技术。在程序法方面，社会救助应当便宜适用诉讼法，但必须以相对完善的实体规定为基础。[page]

二、社会救助法立法的价值取向

一是效率与公平的关系。社会救助法的均衡化价值取向，决定了不能以简单的效率和公平来衡量社会救助，甚至不是简单的效率与公平的均衡。救助的单向性突破了传统法理中的权利义务的简单对等性。但这并不是说救助法不需要考虑公平和效率问题，而是应该放到更大的制度框架下来考虑效率与公平的关系。社会救助的程度要以不影响市场的效率为底线。社会救济法是济贫的法，它以均富法为基础，没有市场机制的效率法，就没有社会救助的基础。当然，没有社会救助等公平法，市场经济必然会走向畸形。

二是政府与社会的关系。社会救助的互助化价值取向，决定了政府与社会权利义务的不同。体现在法律上，对政府来说，救助是一种义务，违反法定义务必须有规范性的强制手段和制裁手段;对于社会特别是弱势群体而言，救助是一种权利，权利受到侵害必须有救济，所以社会救助法中一定要有简单适用的司法程序来让救助对象保护自己的合法权益，不能认为救助是分外的，受到救助应感恩戴德，受不到救助也无计可施。要避免上述问题，在救助方式或手段上可以利用市场机制降低成本，提高效率，政府只要做好规制即可;在救助规则上要由人大通过立法提供，不能降低立法的位阶。由政府来执行或监管，而救助的经济来源既要把公共财政的预算作为硬性的规定，同时还应充分考虑社会慈善机构等捐助，以便社会救助的范畴和层次更广更高。

三是城乡和区域间的关系。社会救助法的保障性价值取向，决定了其适用对象的平等性，但客观的现实是我国城乡之间和区域之间存在巨大差异，社会保障法在缩小中国贫富差距上可能起不到至关重要的作用，但至少要把这种分化导致的冲突维护在基本的理性框架下。从具体情况来看，一个人的生活质量实际上是与其消费需求环境相关的，因此，同样的救助标准对不同地区不同人群的满足度是不同的，立法不能不考虑这个因素，但也不能过多地考虑这个因素。现行社会救助标准地区间相差较大，覆盖面也不完全，说明救助义务更多地由地方承担，这是由于地区发展的不均衡所致。必须由中央财政和更广泛的社会载体来解决这个问题。

四是原则性和灵活性的关系。鉴于我国市场经济体制尚处于不断完善之中，许多深层次的问题尚未得以解决甚至还未触及。所以社会救助立法不可能一蹴而就，一劳永逸，既要考虑立法的科学性，又要充分考虑我国的国情。具体地说，社会救助法的立法既要留有后门，又要防止漏洞。社会救助法律框架设计时，在确立核心规范，保持法律基本稳定的前提下，同时预留出适度调整空间，兼顾稳定性与开放性、变动性，实现法律自动调整。[page]

三、社会救助法立法的体系内容

立法体系上，简单的一步到位的法典化，忽略了社会救助业务的复杂性和多样化，无助于公民基本权利的实现。社会救助的内容宽泛，具体操作有非常大的区别，加之当前社会救助的法制化程度低，很难用一部法律把各项业务规范起来。制定统一的社会救助法典，目前条件不成熟，也没有必要。但又不能不考虑法律体系的内在逻辑，为今后的成典化奠定科学基础。

立法内容上，可以考虑常态的社会救助和非常态的社会救助：常态救助指生活保障法，包括最低生活保障法和专门救助法，如医疗救助、住房救助、教育救助、法律援助等，满足公民最低生存需要和机会需要;非常态救助指急难救助法，包括灾难救助法(天灾)和危急救助法(人祸)。还应当制定我国社会救助立法的中长期规划，以保障特定群体基本权利为核心和基石，完善社会救助的各项法律制度。除考虑一般的物质救助外，为构建和谐社会，化解社会矛盾，也要关注精神沟通和疏导抚慰等形式的救助。

立法体例上，社会救助的各项单行法立法，应当齐头并进，没有主次和轻重之分，同时应兼顾各单行法间的协调。在法律位阶上，以法律为主干，完备适用要件，形成宪法——法律——法规的救助法律体系。政府规章作为行政政策，必须符合宪法、法律和法规的规定。有关社会救助的规章要避免和克服扩大或者缩小上位法规定的管理事项范围、增加或者减少上位法规定的种类、提高或者降低上位法规定的幅度;违反上位法规定，或者自行设定增加管理相对人义务的内容，或者自行设定降低或者减少管理相对人合法利益的内容等问题;避免法律的细则化和解释法律的任意化，跳出“黑头文件(法律)不如红头文件(政策)，红头文件不如口头文件(领导讲话)”的怪圈。

在立法技术上，社会救助法应处理好几层关系。第一是主体与主导的关系：社会救助法的主体应该是社会(社会中介组织、慈善机构、人民团体、社会团体、志愿者);但执法活动的主导是政府(提供财政、强制)。第二是国内与国际的关系：制定社会救助法既要以我国的宪法作为根本依据，同时又要注意我国对《经济与社会文化国际公约》等国际条约的承诺义务。第三是现实与长远的关系。立法时既要考虑中央财政和全国的普遍情况，又要给各地留出法律空间。在注意维持法律的公平性下防止一刀切的简单公平。第四是内部与外部的关系：既要注意内部结构的科学化，又要注重与其他社会保障法乃至整个社会主义法律体系相衔接。[page]