每年征收额数百亿元、耗费大量行政成本的社会抚养费到底实施效果如何?是否达到了制度设计的初衷?数十年来，社会抚养费带给社会的，是正面效应大还是负面效应大?今天，我们就一起来盘点一下。

悖离“初衷”

征收社会抚养费的初衷是什么?1992年的《计划外生育费管理办法》说的清楚：计划外生育费是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金。1995年的《中国的计划生育》白皮书首次提出“社会抚养费”，将其定义为多生育子女者给社会的一种补偿。

北京大学法学院教授湛中乐认为，社会抚养费不是对违法行为的惩戒，因为《人口与计划生育法》规定了公民有生育权;社会抚养费是对一种可以选择的权利行为征收的费用，意在达到补偿社会、实现公平的目的。

但社会抚养费在数十年的实施当中，却远远悖离了初衷，使得出现正面效应不足、负面效应过大的尴尬境况。

曾有观点认为，社会抚养费本质上就是超生罚款，只不过用一个听起来顺耳一些的名字来掩盖罚款的事实。第一财经在调研中发现，持这种观点的大有人在。甚至在计生部门内部、公安、教育等相关部门，在一定程度上都把社会抚养费等同于超生罚款。

这种混淆造成的后果是，社会抚养费相关法规制定时，没有突出要实现社会公平的目的，反而是突出了惩戒超生行为的目的。这就直接表现为社会抚养费征收标准制定的过高，远远超出一般家庭能够承受的水平。

以目前各省执行的标准，大多是当地人均年可支配收入的6到8倍，个人收入超过平均水平的部分有的省份还要加征。以北京为例，超生一个孩子，社会抚养费征收标准是计征基数的3到10倍。如果是第三个以上孩子，加倍计征社会抚养费。

2015年，北京市人均可支配收入为48458元。按此计算，超生一个孩子，最高征收额可达48.458万元。而如果是超生了两个孩子，罚款总额就可能达到近150万。两年前导演张艺谋的748万元社会抚养费征收单就是一个突出惩戒功能的典型案例。

一位基层计生主任向第一财经吐槽，“超生罚款(他指的是社会抚养费，长期习惯称之为超生罚款)就得定得高高的，让他不敢生!定得不高，那还有什么意思?”

据《公民生育权与社会抚养费制度研究》分析，行政征收公平、公开的原则意味着，只要愿意生育、能够交社会抚养费的公民都可以超生。征收标准不宜过高，它可以间接影响公民的生育意愿，但具体到一个公民愿不愿意超生它是无法干涉的。但事实上，社会抚养费征收确实已经走得太远。

全面二孩政策实施之后，国家卫计委官员在回应记者关于“会不会取消对抢生二孩家庭的社会抚养费”时表示，如果取消对抢生二孩家庭的社会抚养费，那对已经缴纳了社会抚养费的家庭是不公平的。此言引起民众对于“社会抚养费与公平”的热议。事实上，社会抚养费如此严厉的征收标准使得社会抚养费完全偏离了“实现社会公平”的初衷，也不符合行政征收客观、公正、公平的原则。

回观数十年历史，可以发现，在控制人口过快增长的宏伟目标之下，社会抚养费作为推行计划生育政策最主要的抓手，一路飙行，走得太快太远，以至于大大偏离了制度设立的“初衷”。

负面效应清单

如果说，社会抚养费以它高昂的惩戒标准、巨大的威慑力在遏制生育意愿、降低人口生育率上发挥了一定的作用。同时，它也造成了更多的负面效应。

负面效应之一：

给超生家庭造成了巨大的经济负担，不少家庭因此致贫。以北京为例，在养育成本飙升的背景下，一个普通家庭养育两个孩子已经是不可承受之重，再加上巨额社会抚养费，家庭经济压力巨大。

负面效应之二：

给超生家庭带来巨大精神压力，不少家庭因此陷入恐惧、担忧、愤怒之中，恶化了官民关系。

在乡村，这种恶化体现在社会抚养费的暴力执法上。为了征收到社会抚养费，有些基层不惜采用非法扣押、强制参加学习班、殴打等办法，强逼超生家庭缴纳社会抚养费。

在城市，这类暴力手段很少见，但是由于社会抚养费征收额度巨大，给超生家庭带来的压力也非常大。来自一线城市的李女士，二孩的孩子预产期本来在2016年1月5日，按规定(全面二孩政策2016年1月1日实施)是符合政策的。不料孩子提前了一周，在2015年12月29日出生。本来孩子出生是喜事，但李女士因为气愤和委屈而心情低落，流泪不止，患上了产后抑郁症。

负面效应之三：

社会抚养费与公安部门的落户、教育部门的入学、民政部门的福利等捆绑，组成了威力巨大的“组合拳”，客观上剥夺了超生儿童的落户权、入学权，造成对公民合法权益的侵害。

在具体实施中，社会抚养费是否缴纳成为超生人员能否正常生活的“通行证”。如果不缴纳社会抚养，作为一种惩罚和砝码，公安部门将拒绝给上户口，教育部门拒绝入学，民政部门也会取消本应当获得的福利。

根据国家发改委宏观经济研究院副研究员万海远所做的调研，在全国1300万黑户中，超过60%是因为计划生育原因。这些黑孩因为没有户口，不能正常接受教育，生活境况十分窘迫。尤其是在一些地方，第一批因为超生没有上户口的孩子已经长大，于是出现了“黑二代”。他们没有户口，没有身份，处于社会的最底层。尽管今年初，国家明令无条件为黑户上户，但是在不少地方，超生家庭担心巨额社会抚养费随之而至，仍然不敢前去上户。

负面效应之四：

社会抚养费管理混乱，成为滋生腐败的温床。在许多地方，由于缺乏监管，社会抚养费是一本“糊涂账”。数目不菲的“糊涂账”于是成为一块块让人垂涎的“唐僧肉”，相关部门谁都想咬一口。尽管国家明文规定要收支两条线，但实际上，挪用、坐支社会抚养费、设立小金库的现象屡屡可见。国家审计署2013年对全国9省45个县社会抚养费征管的审计就揭开了冰山一角。

负面效应之五：

加剧社会不公。这种不公体现在很多方面。由于社会抚养费的存在，超生是一种被明码标价的行为。这意味着，只要有钱，多生几个孩子不是问题。张艺谋被征收748万，有人认为太不公平，富人的孩子也是孩子，凭什么就多收那么多?有人认为，富人有钱就可以超生，几百万不算什么?穷人几万元就受不了，还是不公平。

社会抚养费带来的不公平还体现在，部分基层计生部门“放水养鱼”的做法上。一位在乡镇计生办工作了20多年的老计生干部告诉第一财经，每年上边会给一定的超生指标，只要在这个指标内就算完成任务。如果超生的人太少，虽然工作成绩不错，但是收不到社会抚养费，也很不划算。

所以，他们采取的对策是，对经济条件差的或者明知道征收不到社会抚养费的家庭坚决严格执行计划生育政策，采取一切办法不让其超生。而对于经济条件好的，则是睁一只眼闭一只眼，甚至鼓励其超生，等其超生之后再去征收社会抚养费。

“交得起罚款，你就拿钱做贡献;交不起罚款，对不起，你就在指标上做贡献。”这位计生干部说。

从上述负面效应清单可以看出，社会抚养费早已严重偏离制度设立是“实现社会公平”的“初衷”。已经异化了的社会抚养费，在全面二孩政策放开的新背景下，前路如何?是继续抱残守缺，还是改革完善，或是如有些法律学者和律师建议的取消废除?

请继续关注“透析社会抚养费”系列报道的第六篇。