在中国古代历史上，皇帝身居禁地，除出巡以外，一般深居简出，加之古代通讯手段落后，要了解下面的真实情况，不受他人蒙蔽，也实在不容易。

为通声气，皇家想了许多办法。

密折制度谁创立（密折制度和奏折制度）

唐武则天时，曾设匦使院，属中书省。具体分为“延恩匦”（用于人才自荐或他荐）、“招谏匦”（用于向皇帝进谏）、“申冤匦”（用于申诉冤屈）、“通玄匦”（用于向皇帝进献赋颂）。

匦的设置，就是为了上下通气，但也令告密之风盛行。

明太祖朱元璋实行特务统治，设立“检校’，四处打探官吏举动。

朱元璋凭借这些鹰犬，实行残酷的专制统治，自己得意地说：“有此数人，譬如恶犬则人怕。”

有能力而又自以为是的专制独裁者，往往以明察秋毫自喜，并且毫不讳饰，欲以此造成一种恐怖的气氛，使人人自危，以利于其高高在上的统治。

雍正在这一点上堪与朱元璋媲美，两人举措如出一辙。

对臣属如此苛察，需要人主有过人的精力，不是任何帝王都能实行的。

明代成祖以后，帝王资质每况愈下，为伺察下情，往往要依靠宦官，设东厂、西厂、内行厂等机关以补锦衣卫的不足，结果宦官之祸与明相终始。这些都是朱元璋所始料不及的。

清代的密折制度也是上下通气的一种办法，始行于康熙间（一说始于顺治时期），至雍正时代，其作用发挥到了极致，一封小小密折，竟成为统治者用来切除明朝毒瘤的一大利器。

清沿明制，其上行文书有题本、奏本之别。

但无论题本、奏本，都要交给通政司进呈，先由内阁侍读官员详阅，拟出草签意见，送大学士审定后再由票签处中书缮成正签，次日黎明呈送皇帝阅览定夺，称“票拟”。

票拟可拟出两种或多种处理意见，供皇帝采择，仍不批准则折角发还再拟。

由于题、奏二本是公开的，又有一定的时间延误，一些官员奏事只想让皇帝一人知道，不便公开，所以这一公文制度在一定程度上阻滞了下情上达，皇权也受到了一定的限制，于是奏折制度应运而生，并影响了有清一代。

奏折是秘密的，所以又称“密折”，只有具折人与皇帝知晓其内容，其他人是不能看到的。

在康熙时代，能向皇帝上密折的人多是康熙的亲信，如李煦、曹寅等人，并不取决于其官职的大小。

到了康熙晚年地期，有上奏折权力的范围才有所扩大。

康熙曾自负地说：“联听政有年，稍有暧昧之处，皆洞悉之。人不能欺朕，亦不敢欺联。密奏之事，惟朕能行之耳。”

由于奏折的内容保密，等同于官僚与皇帝的私人通信，绝对不能公开。

所以除了问安之外，大小官僚可以在奏折中写各种各样令皇帝感兴趣的事情，皇帝也可以在“朱批”中指示、告诫、嘉奖、训斥、威吓甚至挑唆、暗示，形成一种直接控制的关系。

雍正时期，除各省督抚有密上奏折的权力外，布政使、按察使、提督、学政以及一些经过特许的小官，都有权上奏折，这无疑扩大了皇帝的耳目，使之居于京师重地，而能熟详各地情况，为他施政决策起到重要的参考作用。

同时，奏折又兼有一定的告密作用，所谓“天高皇帝远”在密折制度下已失去了往日的意义，因为在外为官者的一举一动，都有可能被其同僚或其下属用奏折的办法密告到皇帝面前。

而相互监督正是专制得以实行的保证，这正是密折制度成为雍正切除明朝毒瘤一大利器的根本原因。

雍正在位13年，每日仅批复这些奏折、文书就达50余件，而且“朱批”不只是“知道了”一类话，还有如书信一般的文字，其为政之勤可见一斑。

雍正时代，各地臣僚所上奏折的内容丰富，这些奏折大多有雍正的朱笔批语，称“朱批谕旨”，其奏折就称“朱批奏折”。

此后，奏折经皇帝朱批后发还具折者，具折者观看后再将原折与朱批一并上缴，不许录副，朱批文字不得引用、泄露。

投递奏折须有专用奏匣，有锁，配钥匙两把，一把在有上奏折权力者的手上，另一把存于皇帝处。

送奏折须差专人送京师内廷。一般督抚的奏折由专人径送紫禁城乾清门，由太监呈皇帝；其他地方官员则派专人先送交皇帝指定的王大臣处，再转呈皇帝。

转手人不能偷看奏折，只能由皇帝一人开阅，其保密性是可靠的。

有上奏折权力者的手中一般有奏匣数个，以便循环使用，不致误事。

雍正严格执行了以上所述的奏折措施，使帝王专制的触角延伸到各个角落，将密折的功用发展到了空前绝后的水平。

乾隆十五年（1750）以后，奏本废而不用，奏折与题本并重。

至光绪二十七年（1901），题本也停用了，专用奏折。

在实际操作上，乾隆以后的奏折与雍正时代的密折制度已不可同日而语。

在封建时代，雍正的苛察有助于官吏的廉洁自律，密折的威畏力之强不言而喻。

在封建专制社会，地方官员诿过居功，欺上瞒下，勾心斗角，尔虞我诈，为个人的升迁无所不用其极。报喜不报忧，几成官场痼疾，不可救药。

雍正却独能细察人情之微，令官员凛然生惧。他作为一代专制帝王，这一点还是很可贵的。

作为封建专制君主，雍正观人、用人也自有其标准与原则。官吏之贤能与否，通过“引见”，雍正察颜观色，聆音察理，可以略知一二；通过所上奏折以及他人的密报等各种资讯，雍正也可以找到鉴别人才的依据。

用他自己的话说：“朕之观人，实另有一番至理，非人之以外像而可卜度者。若不能诚其意、竭其忠、致其敬、极其公，若在聪明作用、学问本领、迎合卜度边模拟，希联如此信重，则误矣。”

河南总督田文镜原为汉军正蓝旗人，曾私下里对杨文乾说，愿意隶属上三旗（正黄、镶黄、正白）中。

雍正从杨文乾呈送的密折中得知这件事，当即指示有关部门将田文镜列入正黄旗，以示优宠。

作为一种统治手段，密折制度是以帝王勤于政事为保证的，如果心不在焉或无此精力，这种手段就会归于无效，这就是密折制度在雍正一朝名声大著，而乾隆以后作用不彰的原因。

雍正通过密折，可监督地方官员并使地方官员相互监督，贯彻自己的方针政策，树立个人的绝对权威，并造成一种人人自危的恐怖局面，从而切除掉明代在遗留下来的政制毒瘤，使君主专制得到进一步的强化。

然而这种极端人治的手段，行于一时问题不大，长此以往就难有保障了。

如果雍正能如其子乾隆一般长寿，这一手段他自己也未必能坚持到底。从这一角度看问题，雍正在此问题上又无疑是一个失败者。