春秋时期，管仲推行“官山海”政策，开中国盐政之始；唐代刘晏就场专卖制的创立，标志着中国古代盐政制度的成熟；沿用800多年后，被民制、商收、商运、商销的商专卖制所取代。发展到明清时期，统治阶层对于食盐的专卖措施与政策得到充分完善。

清代食盐实行国家专卖制度，各个盐区划界行销，禁止越界贩卖。由于盐区最初的不合理划分，众多边缘地区官盐价格昂贵，百姓食盐不便，私盐趁机侵入，以致官盐壅积难销。为了解决此问题，乾隆帝决定改划盐区，但旋而以失败告终。

清朝作为中国历史上最后一个封建王朝，国家治理政策和法律法规制定在依照前朝旧例的前提下，予以进一步的完善和改进。作为国家重要的财政收入，清朝统治阶层在食盐专卖方面基本沿袭明朝的管理制度，“清之盐法大率因明制而损益之”即官府控制食盐生产与流通，行国家专卖之举。商人若要经营盐业需向政府购买盐引，持引后再将数量规定的食盐按照既定的路线运往指定的地区销售。

在明朝旧有食盐制度的基础上，清朝形成了更为详细与规范的盐政制度。

北京大学经济学博士萧国亮先生在其所著《清代盐业制度论》中对于清代食盐专卖制度有过较为客观、明确的评价：

清朝在国家层面对于食盐的专卖管理就是指清朝统治阶层凭借政权的超经济力量，制定盐业制度，颁布有关盐业的法令、则例，派遣官吏，对盐业的生产、流通过程加以干预和控制。

但因为食盐作为民众的必需品，而盐产地分布不均匀又给盐业贸易提供了巨大的利润，所以虽然清朝统治阶层对食盐进行了强有力的管控和严苛的惩罚约束，但并没有一劳永逸的解决盐业贸易中遇到的种种难题，甚至还屡次出现针对盐业管理的强烈反抗活动。

清朝的食盐生产区除蒙古新疆外共有 11 个，包括长芦、奉天、山东、两淮、浙江、福建、广东、四川、云南、河东和陕甘 。每个盐产区都对应着固定的盐销区，并且所生产的食盐只能在相应的盐销区内发卖，如若越界，即为私盐，而政府对贩卖私盐也是严惩不贷。连接盐产区与盐销区的则是相应的盐业管理机构与盐商。一般来说，如若没有什么大变故，一个地区的盐商都较为固定，他们垄断着本地区的食盐运送与销售。

清朝盐区分布

其中，两淮盐场的食盐产量最大 ，故而销售的区域也最广，其销售范围几乎遍布整个中国中东部省份，其每年的销售量惊人。

虽然同在清朝中央政府的管控之下，但因为生产成本、运输成本和销售成本的不尽相同，清朝时期每个盐区的食盐销售价格并不相同，食盐价格的巨大差异让清朝民众趁机偷购私盐，放弃官盐，以节省生活成本。虽然国家严禁私盐“越盐区贩卖”，而且对于私盐的打击手段非常严苛，但要百姓舍近求远，舍贱买贵，于常理相悖，实难办到。所以，食盐越区贩卖甚至私盐贸易频频出现，这无疑会对清朝赋税收入造成严重的负面影响。

在清朝时期，盐政赋税作为清王朝的赋税收入的重要组成部分，一直被统治阶层倍加重视。盐区贸易对于朝廷财政收入的严重挑战，在乾隆朝发展到了顶峰，发展到了乾隆皇帝不得不出重拳整治的地步。

01 乾隆帝重新划定盐区的过程

对于原先盐区划分给朝廷食盐专卖造成的巨大影响，清朝中期名臣、著名史学家朱轼有过较为清醒的认识：

以江南之镇江等府而论，与淮扬相去甚近，而向例必食浙盐。浙江路远，商运需费，盐价自贵;而淮盐就近可得，价亦甚贱。舍贱买贵，人情所难。其余各省似此者甚多，如河南上蔡等县，本有河东之盐，而必销淮引;湖广巴东等县，逼近四川之界，而必食淮盐。

由此可见，乾隆帝之前的盐区划分并没有着重考虑盐区运输距离和盐区所辐射范围的民众购买能力。对于产和销之间距离的忽视，造成了邻近低价私盐大肆侵入之机；民众购买能力的忽视，又造成了本地的官盐壅积，盐引难销。而朝廷在食盐专卖制度中对于地方官员的严苛考核又让地方政府将主要精力放在设卡缉私、争夺销区等方面而忽略了日常政务处理。盐区的重新划定已经到了必须解决的地步。

《乾隆朝上谕档》保留有乾隆皇帝对盐区重新划分的第一道谕旨：

即直隶、豫东、江、浙、闽、粤、山、陕、甘肃、云、贵等省，向定销盐地方有相离较远之处，或可改归就近省份均匀搭配，庶于民食国课两无妨碍。

由此能够说明乾隆皇帝对于盐区运输距离划定存在的弊端和对盐业贸易的巨大影响已经有了较为清醒的认识，但乾隆皇帝也清醒的知道盐政弊端由来已久，短时间内想要完成新的盐区划分并不现实。所以，乾隆皇帝在随后对于所划地区的地方官员谕旨中，也有“酌量情形，悉心核议，不动声色，与邻省彼此确商调剂”等缓和处理的言辞。

但对于乾隆皇帝重新划分盐区的决定，并没有引起地方官员的绝对重视，在回复乾隆皇帝的奏折中甚至都没有提及此事。乾隆皇帝只得派遣专员，前往两淮地区和福建地区实地落实。

《清实录·高宗实录》记载：

乾隆帝派署理两江总督的长麟和两淮盐政的全德一同前往江西，与福建督抚会同办理将建昌府属从两淮盐区划归福建盐区一事，希望能够达到官收畅销，商民交利。

而且，在乾隆皇帝随即发出的谕旨中有了如此言辞：

若江西办有成规，则各省销盐地方，即可查明道路远近，仿照更定。

这说明乾隆皇帝对于两淮盐区划归福建盐区一事高度重视，并根据此地盐区的重新划定制定较为详细、成熟的盐区划分事例，用以推广全国，形成全国范围内的盐区划分管制制度。

两淮盐运史衙门

将两淮盐区划归福建盐区乃系乾隆皇帝重新划归盐区的重要组成部分，他对于之前因为盐区划分弊端给盐业贸易、对国家财政收入的负面影响能够起到根本性的改善。如果盐区重新划分就这样发展下去，盐业贸易在乾隆朝得到彻底改善不是没有可能。

但是，乾隆五十六年，乾隆皇帝却对盐区重新划归的态度来了一个颠覆性的转变：

“若将建昌一府应销引盐划归闽省，而私贩越过建昌，仍可随地阑入，则改拨之法，亦属无益。”

这不但是乾隆皇帝对于之前盐区重新划归决定的“打脸”，还是对于刚刚缓和盐业贸易负面影响行动的巨大打击。在封建皇权社会，皇帝的言行决定就能左右整个国家的经济、政治导向和形式改变。将封建专制制度发展到巅峰状态的乾隆皇帝，更是真正做到了“家天下”、“一言堂”的境界。乾隆皇帝对于盐区重新划分态度的巨大转变，让刚刚开始的盐区划分突然停止。

非但如此，乾隆皇帝还将盐区划分弊端对于盐业贸易造成的负面影响归结到民众错误上。

“盖无知小民唯利是图，只知得尺则尺，得寸则寸。长麟、全德皆当仰体朕意，据实查办，不必回护前旨。着设立巡卡，增派兵役，严密稽查，以绝私贩侵越之路。”

轰轰烈烈的盐区重新划分，在乾隆皇帝的主导下推行，又在乾隆皇帝的态度转变下无疾而终。

02 乾隆帝重新划定盐区的失败原因探究

那么，乾隆皇帝为何对于盐区重新划分前后态度发生如此明显的转变，盐区重新划分为何又会无疾而终呢？

按照经济活动中的正常逻辑，对于盐区的划分应该综合考虑盐区生产情况、运输距离、民众购买能力等因素，尤其是因为原先盐区划分的运输距离、价格差异等弊端的存在，乾隆皇帝似乎更应该着重考虑此等因素对盐业贸易的巨大影响。

1、两淮盐区划归福建盐区并不是一个“好例子”

虽然盐区划归是乾隆皇帝出于对国家财政收入的积极考虑，但他以两淮盐区划归福建盐区的考虑并不充分，甚至会对国家财政造成负面影响。另外，两淮地区的官员和地方盐商的态度也几乎决定了乾隆皇帝对盐区改革的失败。

1.1、两淮盐区划归福建盐区对国家财政的负面影响

两淮地区的盐政产生的赋税一直是封建皇权社会中赋税的重要组成部分，其所缴赋税之多，在清朝一直都占据着财政贡献的首要位置。宋朝和明朝，两淮地区的盐业收入，都有“惟淮盐居天下之半”的显著地位。发展到清朝时期，两淮地区更是成为国家财政收入的中之后重中之重，我们以具体数据为例，做出说明：

如果将两淮盐区划归福建盐区，并不能完全将两淮课银转移到福建地区，因为盐政划分和食盐价格、地方赋税缴纳比例不同，而形成了对赋税收入的负面影响。相比较于两淮这类较为发达的地区而言，福建地区的经济发展较慢、赋税征剿比例较低，所以从国家层面来讲，如此盐区的重新划归，对于国家整体财政收入是相对减少的！有鉴于此，乾隆皇帝在盐区划分态度上的转变也就有了理由。

1.2、两淮盐区划归福建盐区以后，对于两淮地方官员和盐商的巨大影响

正因为盐业贸易能够为国家带来巨额的财政收入，清朝统治阶层对于盐政的重视程度远远超过一半的赋税征剿，由此而来的统治阶层对于地方官员的严苛考核也几乎决定了地方官员的政绩表现。将两淮盐区划归福建盐区以后，两淮地区的地方官员在盐政方面的“骄人成绩”和“杰出功绩”也会随之消失，仕途升迁的难度就会急剧上升。所以，出于对自身利益的综合考虑，两淮地区的地方官员对于乾隆皇帝最初的决定并不热衷甚至抱有严重反对的态度。

另外，正因为两淮地区的盐业贸易蓬勃发展，两淮商人不仅对国家的报效与捐输最多，而且对皇室与朝廷官员“纳举”也是数额庞大。盐商须向国家交纳税课，同时举凡战争军需、兴修水利、灾害赈济或各项备公，都需要向朝廷报效银两且数额惊人。

随着盐区重新划归而来的就是两淮盐商经济活动中的利润大幅度减少，这不仅严重影响两淮盐商的根本利益，更对国家捐输和税课造成了巨大冲击。所以，两淮盐商和地方官员的态度高度一致，这不能不引起乾隆皇帝的重视并最终导致了态度的颠覆性转变。

清朝时期的课银

2、盐区重新划分造成了盐政和行政管理的混乱

清朝时期的盐区机构设置纷繁复杂，其中牵涉到盐政与行政两个系统，如若强行重新改划，这将是一场涉及众多官员与商人的行动，倘若处理不好，定将会引起官场混乱，甚至会导致地方政府的瘫痪。

清朝在盐政管理上，分别设有巡盐御史、盐运史、盐法道、盐运同、盐副使、盐运判、盐运同知、盐课提举等职。他们和行政体系内的地方官员没有份属关系，而且职权方面也有具体不同。而地方行政系统中，上至督抚，下至州县等地方官员，他们都有通商疏引、核定盐价、缉拿私盐等职责。盐政和行政的相互配合、共同管理才保证了清朝中央政府对于盐业贸易的有效管理和财政收入的稳定。

如果将盐区重新划归，势必会引起盐政和地方行政体系的混乱，盐政官员和行政官员统属的改变又会引起国家赋税征剿的相互推诿和责任划分问题。相比较于盐区划分的弊端，乾隆皇帝对于地方的稳定和官制体系的维护更为在意。

3、盐区划归对于私盐贸易的消除效果并不明显

在地方政府官员尤其是盐政体系内的官员对于盐区重新划分的态度下，盐区重新划分对于国家赋税的负面影响乃至私盐贸易并不能得到根本改善的状况被无限放大，等到了乾隆皇帝跟前的时候，这些不利因素甚至会成为严重威胁他皇权统治的所在。

清时制盐设备

而且，早在盐区划分之初，为缉私之便利，各处在最早划分盐销区的时候，原有借地势以缉私方面的考虑。两淮盐政使全德在向乾隆皇帝的奏折中有过以下描述：

“前人定界时非不知运道有远近，卖价有贵贱。但所定之界，水路则有关津，陆路则有山隘，差可藉以稽察遮拦，纵有私贩透漏，而界限已定，尚知顾忌，不致混淆。若舍此久定之界，听其就便营销，直至平原地面，毫无阻隔，则邻盐进一步又进一步，淮盐退一步又退一步”

由此足以说明，盐区的重新划分并不能从根本上解决私盐贸易的猖獗，盐区的重新划归只会让私盐贸易以另外的方式重新进行甚至有着更多的应对措施。而且，在官员和盐商的错误引导下，乾隆皇帝认为私盐贸易猖獗的根本原因在于“无知小民，唯利是图，只知得尺则尺，得寸则寸”，若改划盐区地界，仍然会引起新的食盐走私与缉私问题，进而引发新的引界争端，即所谓的“若将建昌一府改食闽盐，恐抚州等府渐有私盐阑入，于通省盐务有关” 。对清政府而言，保证税收乃为第一要务，既然改划盐区如此麻烦，不如维持现状。

在占据国家财政收入主导地位的食盐专卖问题上，乾隆皇帝出于对私盐贸易的打击，对国家赋税收入影响的考虑，试图将盐区重新划归，建立一个科学、完善、平衡的盐区划分体系。但乾隆皇帝错误的将“课银排名第一“的两淮盐区作为盐区划归典范，再加上乾隆皇帝倡导的盐区划归会引起盐政和行政体系的混乱，也并不能从根本上解决私盐猖獗的现场，甚至会对国家财政造成负面影响，所以这场出发点很好的盐区变革得以失败告终。

参考文献：《清代盐业制度论》《乾隆朝上谕档》《清实录·高宗实录》《清乾隆朝改划盐区探析》《中国盐业史》《中国历代盐政概述》《清史稿·高宗本纪》《清史稿·志九十六·食货二》