董树华：民国初期至抗战前夕淮安公路的修筑与缓慢发展（文史）-米儿火

中华民国元年（1912）1月至民国十六年（1927）3月，由于军阀混战，连年不休，淮安人民生活无法得到改善。虽然一度倡言发展交通，但都在谋求军事便利，应付战争，争相修路。淮安利用晚清时期驿道、大道和运河堤，用军工整修铺筑低标准土公路。民国十六年（1927）4月至民国二十六年（1937）7月，南京国民政府成立至抗日战争前夕，着重于国道、省道的建设。淮安境内外几条县道，曾几次加固帮宽，乡道在一定程度上也得到修整和伸延，客观上使淮安公路的布局基本具备了雏形。

一、民国初期淮安公路的修筑

（一）淮安公路的初创

中华民国临时政府成立后，孙中山对与社会经济发展密切相关的道路建设也十分关注，他认为“道路者，文明之母，财富之脉也”（注1：《江苏公路》第一期第10页1947年1月）。民国1年（1912年）10月20日，孙中山在江阴炮台发表演讲，其中谈到：“中国交通之便利，须从造马路做起，国家文明的起点，全在人民知道修路”（注2：陆丹林《道路全书.论著》1925年版）。

中华民国成立初，淮安境内还是晚清王朝统治时期修筑的旧驿道、大道和利用淮扬运河河堤为基础的低标准的土路，人们相互交流和商业贸易中的物资运输，陆上主要靠肩挑人抬，手推车或畜力车，羊肠小道、弯弯曲曲、高低不平，由于没有专人管理，道路、桥梁年久失修，破损不堪。

民国三年（1914）至民国十四年（1925），在直系军阀吴佩孚部下的淮扬镇守使兼第三师师长马玉仁的控制下，由于军阀混战，只顾争权夺地，不问人民的生活，淮安农业生产连年遭灾歉收，淮安县城工业只有霍氏肥皂厂等几家,以及一些油坊、酱坊、酒坊和手工业制品，商业贸易十分萧条免强经营；明清时期遗留下来的老式街道、桥梁早巳破旧不堪、损坏严重、年久失修、免强维持；通往农村的县乡土路大道，只能够人畜力车通行，坑凹不平，睛天尘土飞扬，雨天泥泞不堪，雪天无法通行。

民国三年（1914），为适应战争和互相往来的需要，当时用军工在原有明清官道的基础上，修筑了清江途经淮安境内的马厂、钦工、宋集至涟水等大道，土路面，宽4米。

民国七年（1918），扬州士绅卢殿虎等人，为发展苏北淮阴、扬州地区工业生产和商业贸易，曾会同沿途士绅商讨，向江苏省政府倡议开展淮扬之间公路客货运输经营，建设瓜（州）至清（江）公路，谋求发展苏北公路交通，后因经费和筑路用地到处受阻，加之修筑公路线长，困难重重，认股者态度消极，方案未能实施。

民国十三年（1924），随着中国革命形势从南到北不断高涨，为改变江北陆路交通梗阻闭塞的状况，是年春，以淮扬道尹护军使为监督，有关各县地方士绅集议筑路办法，谋求修筑公路，决定设江北路政总局于清江浦，由李锡麟代理总局局长兼汽车公司经理，并在淮阴、淮安、涟水、泗阳、高邮、宝应、盐城、阜宁8个县各设路政分局，具体办理公路修筑及经费筹集事宜。随忙（注3：从前指田赋，俗称收钱粮）代征，常年每亩征铜元一枚（盐、阜二县每亩征一分），仅当年就带征筑路经费总额为11万元（注4：指中央币）。有了筑路机构，又有了经费，再加上各地士绅有改变交通闭塞状况的愿望，这为公路建设提供了有利条件。

从民国十三年（1924）至十五年（1926）秋的三年中，先后筑路途经淮安境内清江至涟水公路和清江至宝应公路，均于民国十五年（1926）9月试行通车。

清涟公路清江至涟水公路，从清江起，沿废黄河南堤至青龙庵，下大堤进入淮安境内，沿三堤经三家村、马厂、钦工、宋集至涟水县城，全长35公里，该路原为淮扬镇守使调兵工于民国三年（1924），修筑的大道为土路面，路宽仅4米，晴通雨阻，不能通汽车。民国十五年（1926），江北路政总局定为干线，征工改建重修为公路，路宽二丈二尺（约7.3米），两边筑有水沟。

清宝公路清江至宝应公路，是瓜（州）清（江）公路的一段，自古为陆上通往苏南的要道。全长60公里的土路，堤面宽达7米。其中清江至淮安段为驻军兵工参加修筑，其余路段由淮阴、淮安、宝应3县征工利用运河东堤整修而成，于民国十五年（1926）9月试行通车，后延伸至界首，民国十八年（1929）又延伸筑至高邮。

期间，江北路政总局还修筑了清江经高良涧至蒋坝公路（高良涧、蒋坝时属淮安），土路面，路宽4米，全长80公里，只能供行人和独轮车、畜力车通行。

这个时期所修筑的公路，主要是为军阀战争服务的，虽然修筑的公路里程短、标准低的土路面，缺桥少涵，绝大多数是不能通车的断头路，但使淮安陆路交通闭塞的状况有所改变。

（二）公路管理机构的设置

中华民国成立之初，民国政府并没有专管公路的机构，更无统一法规。筑路方法和管理工作，由地方军政当局自行制定。民国十年（1921），江苏省设立省道局，这是中国地方政府专为管理公路的开始。民国十三年（1924），淮扬道尹和护军史办路政，与地方绅士会商，在清江浦成立江北路政总局，这是淮阴地区最早出现的公路管理机构。

民国十六年（1927）4月1日，南京国民政府成立，政局渐趋稳定。其时废除府道制，改设行省，民国十七年（1928），江苏省政府废原有实业厅成立建设厅，内设公路筹备处，11月改为公路局，各县的实业局和县政府附设的实业科均改为建设局。是年6月7日，江苏省政府第13次政务会议，通过了县建设局规程。同年9月，江苏省建设厅公布了县建设局组织章程，规定公路建设管理统由建设厅负责，并按各县公路建设的任务大小配备公路工程专职技术人员。

民国十六年（1927）10月5日至民国十七年（1928）7月28日，淮阴、淮安、涟水、泗阳、宿迁、宝应各县建设局先后成立。省建设厅确定县建设局分为三个等级，淮安县以及淮阴、涟水、泗阳、宿迁、宝应等6县均为三等局。

民国十七年（1928）2月19日，将原设在淮阴的江北路政总局改为江北公路局，原由17军交通处委任的路政总局局长，在国民革命军撤离淮阴后，建设厅重新派人接收江北公路局重新委任了局长，裁撤各县路政分局，公路修建和管理改由各县建设局会同江北公路局办理。同年11月，江苏省公路局成立，在全省分设五个分局，将原设在淮阴的江北公路局改组为省公路局第二分局，民国十九年（1930）5月26日，江苏省政府发出指令撤销。

民国十九年（1930）4月，江苏省政府决定裁撤各县财政、建设两局，归并给县政府，改局为科。后经省建设厅建议并获批，于当年5月将淮阴建设局归并淮安局，民国二十一年（1932）7月撤销，同年8月，淮阴、淮安、宿迁、宝应4县成立建设事务所。

民国二十二年（1933）1月24日，江苏省政府决定，将原保留的建设局和建设事务所一律裁撤，改为技术员室，并根据各县的赋额（注：为田税和各种捐税的数量）及人口分为一、二、三等。当时淮安、涟水两县属二等室。

民国二十三年（1934）2月2日，江苏省政府通过决议，恢复各县建设局（科）建制，每年建设经费实收总数在2万元以下的淮阴、淮安、泗阳、宿迁、宝应诸县均不符合设立建设科（局）条件，只在第一科内增加主任科员1人、技术员1至2人，管理建设事项。

（三）制订筑路办法修订规章制度

淮安的道路起初大部分为兵工所筑，江北路政总局成立后，按“修筑省干线添修支线简章”二十六条，其中第十四条“对筑路经费规定由各县按亩摊征，每亩10文，与当年上忙（注：指上半年田税）一次收清，多数代表赞成每亩随忙征铜元一枚，以一忙收足的办法开征筑路经费，这是制定筑路经费征收办法的开始。

为加强公路管理，国民政府成立后，有关部门陆续制定了一些规章制度。全国经委公路管理处和江苏省政府及省建设厅等单位，先后颁布的公路机构组织条例及章程有《江苏省公路征用土地暂行章程》、《江苏省征工筑路暂行条例与实施细则》、《江苏省修筑公路条例》、《江苏省公路工程标准图》、《江苏省公路植树办法及行道树保护奖惩条例》、《江、浙、皖、京、沪五省市公路交通标号志设置保护规则》、《江苏省征工筑路办法章则》等，在当时对公路建设和管理起到了一定的作用。

国民政府从省到县分别设立建设厅、局（科）等，公路、桥梁建设有了统一的管理机构。当时的军、政当局也为内战的军事需要，积极地督造省际联络公路。民国十六年（1927），撤销原有的实业厅，置建设厅。十七年（1928）11月，建设厅内设改为公路局。其时，淮安县政府内设建设科，掌管公路、桥梁建设等事宜，筑路办法也有了一些改进，由招商招资、包工筑路，改为借助民力征工筑路，既可节约经费，又能迅速施工，达到收效快的目的。

二、抗战前公路的铺筑与缓慢发展

民国十七年（1928）12月，江苏省建设厅根据民国政府交通部拟定建设计划方案，结合江苏省的地理情况，计划修建18条公路，其中通过淮安境内2条、83.7公里；筑成县道、乡道6条180.6公里；修建多座木结构简易桥梁。

（一）国道省道干线公路的修筑

民国十七年（1928）12月，根据国民政府交通部拟定建设计划方案，南京通往全国的8大干线公路中，有国道京鲁干线公路蒋台段和省道镇沭公路子沭段各一条，经过淮安境内。从民国二十二年（1933），公路经过之县征工修建，有的在旧有路基上帮宽，有的是新建路基，但所筑之路均为土路面，线形弯曲、路基狭窄，仅能免强行车。

蒋（坝）台（儿庄）段国道京鲁干线公路，以首都南京浦口为起点，经六合，穿过安徽省境内天长，进入江苏境内马坝后上洪泽湖大堤，进入淮安县境内蒋坝、周桥、高良涧，淮阴县顺河集、武墩过运河向北，直至山东省的台儿庄，全长318公里，其中：淮安县境就达49公里（此前也称淮蒋路或淮长路）。路基全部在原有旧路的基础上进行了整修，宽度为7-9米。该路桥梁大部分为石台木面结构，涵洞为砖台混凝土板面结构，载重量约8吨。该路段民国十九年（1930）至民国二十三年（1934），由淮阴县政府征工修筑，民国二十五年（1936）春，由在淮阴驻防的国民党26路军，因军事需要又以兵工进行整修。

镇（江）沭（阳）公路子沭段省道镇沭公路，由当时江苏省政府所在地镇江对岸的六圩起，经扬州、江都、高邮、宝应、淮安、淮阴、泗阳、沭阳止，全长245公里。该路段从宝应县子婴闸起，经过淮安境内黄浦、泾河、平桥、淮安县城和河下、板闸，淮阴向北泗阳、沭阳止，其中淮安境内34.7公里。系民国十四年（1925），由沿线各县分别征工利用运河堤和原有官道修筑的清（江）宝（应）线。民国十七年（1928），也称之为“瓜鱼路”，该路段均为土路面，宽度为7-9米，可通行汽车，民国二十一年（1932），确定此路为省道镇沭支线。

（二）县道乡道公路的修筑

修建县道是为了解决县与县之间和县与乡之间的陆路交通，为经济发展和商业贸易往来的需要，淮安县按照地理条件，也修筑了通往邻县和通过县境内区乡镇的大道，增加了与外界的联系。由于淮安地处苏北中部，位于淮扬运河两岸，明清时期就是苏北经济文化中心，商业贸易比较繁荣，国道省道公路经过县城，水陆交通十分方便。

从民国十七年（1928）至二十五年（1936）期间，当时的淮安境内修筑成的县道有6条，总长180.6公里，即：阜淮路、安东路、东淮路、淮涟路以及废黄河南堤路和徐苏路。以后经过几次修筑，有的是对原有的路基损毁的加以修复，有的则是原有路段的伸延。

阜淮公路县道阜宁至淮阴公路，由阜宁县城起，经益林、进入淮安县的凤谷村、任桥，苏嘴、茭陵、钦工、丁澄（席桥）、至县城北门与省道镇（江）沭（阳）公路衔接，直达淮阴，全长102.5公里，其中淮安境内42公里。民国二十一年（1932），由淮安县政府征工修筑，土路，路宽7米，可以通汽车，此路建成后由阜宁向东南可直达盐城。

安东公路乡道淮安至车桥公路，由淮安县城起经闸口、下关、石塘、朱桥至车桥，全长25公里，土路，宽7米，民国二十五年（1936），征工修筑土路，是淮安县城与东南乡联络的要道，当时不能通行汽车。

东淮公路乡道钦工至苏嘴公路，由钦工经茭陵至苏嘴，全长34.6公里，即淮阴至阜宁公路在淮安境内的淮阜老路路段（其中部分为淮涟路段共线），土路，宽7米。民国二十一年（1932），征工修筑，因缺少桥涵，当时不能通汽车。

淮涟公路县道淮安至涟水公路，由淮安县城经席桥（丁澄）、钦工、宋集至涟水大桥，全长34公里，土路，宽7米，是淮安、涟水之间的重要陆上通道。民国二十一年（1932），征工修筑，可通行汽车。

南堤公路县道废黄河南堤公路，沿线淮阴、淮安、涟水3县征集民工3万多人，于民国二十一年（1932）至二十三年（1934），共挖土30多万立方，利用原有废黄河南堤修筑了堤带路，堤顶土路面，宽为7米。南堤路从淮阴县杨庄起，经清江浦北侧进入淮安境内的茶庵（普济禅寺）、老坝、马厂、汤成工、张码、菱陵、季饭棚至朱陈码对岸止，全长60公里，其中淮安县境内37公里。由于土质差，路基不固，且高低不平，车辆行驶困难。

徐淮公路由涟水县徐集至苏嘴，全长15公里，其中淮安境内8公里，土路，宽7米，民国二十二年（1933），由涟水县政府征工修筑。

（三）桥梁建设缓慢年久失修

民国二十二年（1933），根据江苏省建设厅的部署，淮安县开始修建境内县乡支线公路，同时也整修了一部分旧桥，主要是木结构简易桥，少量砖石结构桥。重点维修的大部分是临时性木结构桥，由于年久失修，绝大多数只有靠老百姓集资投工投劳修建。

这期间，加之政体多变，战事不休，当局根本无暇顾及淮安陆路通道铺筑和桥梁、涵闸修建，有的因战争遭到破坏，有的因常年失修而损毁，陆路运输的景象十分萧条。其时，从淮安县城联系境内南北片区乡，主要靠淮车（淮安至车桥）、淮钦（淮安至钦工）两条支线土公路，维持着当时境内东南、东北与淮安县城之间的交通往来，使淮安陆路交通闭塞的状况能有所改变。