第一次鸦片战争后，外国列强根据不平等条约的规定，在上海、天津等通商口岸陆续辟设租界。这些租界辟设时，多由清政府地方官和驻当地的外国领事通过谈判制定章程，以作为租界设立和管理的法规。光绪年间，清廷对外国租界侵夺国家主权的危害已有一定的认识，一些地方官也开始具有主权意识，由此使新租界辟设时章程的制定充满曲折，反映了这一时期清政府对租界辟设章程制定的应对，也反映了相关章程立法的特点。《厦门鼓浪屿公共地界章程》的产生即为典型的一例。

一、《厦门鼓浪屿公共地界章程》制定过程

1842年中英《南京条约》将厦门列为五个通商口岸之一，1843年外国人开始进入厦门经商，鼓浪屿也有了外国人开设的洋行。自1844年阿礼国在鼓浪屿设立英国领事馆后，到1894年甲午战争前，在鼓浪屿的外国领事馆有12个。

1877年，英国领事和德国领事联合发给负责管辖厦门等地的兴泉永道台一份照会，并附上一份草拟的章程，请求在鼓浪屿设立“工务局”，无结果。于是1878年英、德两国领事擅自组织了一个“鼓浪屿道路墓地基金委员会”，由英国领事福勒斯带头，聘请伦敦公会牧师马约翰、厦门海关税务司勃鲁门、大北电报局经理苏恩逊、厦门海关船舶检查官安迪生和厦门海港检疫医生雷力泽等人为该会委员，其基金筹款办法规定：人头税每年5元，人力车辆每年5元，马匹每年10元，其他车辆每年10元，坟地每块15元。几年后外国领事认为该委员会权力有限，不能掌握行政大权，便开始策划设立租界地。1897年，驻鼓浪屿的各国领事炮制了一份《鼓浪屿行政事务改善计划》，直接报告各国驻北京公使，要求核批。因公使团内部有矛盾，没能取得一致意见，外国领事的此项计划未能实现。

1898年，日本驻厦门领事援引1896年清政府与日本订立的《通商口岸日本租界专条》第三款条文，以“商务日盛”为借口，要求在厦门设立日本专管租界。1899年1月24日，日本驻厦门领事上野专一照会兴泉永道，要求在厦门划出一块地作为专管租界。随后上野派人在厦门由沙坡头至瑞记洋行丈量4万坪，在鼓浪屿由纱帽石山至五个牌丈量13万坪，约占全岛面积的1/3，并将所绘图纸送交兴泉永道，要求定界。美国领事巴詹声获悉后于当年3月10日照会兴泉永道，坚持厦门鼓浪屿是各国通商口岸，不能有租界，反对把厦门一大片土地和鼓浪屿1/3土地给日本作租界，美国驻北京公使康格也出面向总理衙门谏阻，日本人的计划没能实现。

1900年，美国驻厦门领事巴詹声私下到福州访问闽浙总督许应骙，献策说：如果把鼓浪屿划作公共地界，既可杜绝日本独占的野心，又能兼护厦门，一举两得。听了巴詹声这番话，许应骙虽也认为这是抵制日本强占厦门鼓浪屿的良策，但此事毕竟关系重大，便专门致电与他曾经共同筹划“东南互保”的刘坤一、张之洞、盛宣怀，表示：“鄙意闽将该岛作为各国公共租界，与立专约声明厦门系通商口岸仍归中外互保，藉杜他国觊觎，似亦牵制办法。”（盛宣怀《愚斋存稿》）刘坤一对许应骙的想法甚为认可。后在李鸿章赞同下，许应骙开始在福州分别与美、英两国领事会商相关章程。

▲清光绪年间鼓浪屿龙头街，洋人叫Ling Tow Street

1901年10月14日，中外双方代表在厦门英国领事署进行会谈。许应骙本意欲将鼓浪屿划为“公共地界”，中国人和外国人都可在界内居住，岛上行政事务由中国政府掌控，因此在草拟的《厦门鼓浪屿公地章程》中，凡是有“领事官”字样的地方都加上“厦门道”字样，“以平其权，而分其势”。英国领事则强调鼓浪屿既然作为租界，中国政府无权干涉岛内事务。双方在“租界”和“公地”的不同涵义上发生争议，谈判陷入僵局。为此兴泉永道道台延年向许应骙请示，许应骙复电说：“鼓浪屿或作公地，或作租界，均无不可，惟必须加入第十五条款‘兼护厦门’”，“如无此节，即作罢论。”得到许应骙的指示后，延年遂与各国领事互相商议，拟改称租界，并在1902年1月10日与日、英、美、德、法等9国领事、代理领事和副领事签订了《厦门鼓浪屿公共地界章程》草案。其中第十五款，中文本写道：“鼓浪屿改作公地，各国官商均在界内居住；厦门为华洋行栈所在，商务尤重，应由中外各国一体互相保护。”因为分歧没有解决，所以在英文本中并未写上这第十五条款条文，而是在空白处注了一段文字：“第十五款言各国会同保护，此款暂留空白，俟到京后再行照誊。”（中国第一历史档案馆藏外务部档案）

许应骙接到延年关于章程草案已签押的禀告，便在1902年3月3日将谈判经过及中间的曲折等情况上奏。奏折说：经与“各国领事往返辩论，再三磋磨，时阅数月，始克就范。现议各款，虽领事办事之权不无偏重，惟局董既可酌派华人，定章仍须彼此批准，揆以公地之议，大致尚属相符，且厦门均归一体保护，实于地方有裨益，亦不至失自主之权。”（《清季外交史料》）

许应骙同时将章程草约文本送交外务部查核。日本领事兼领袖领事上野专一也将章程草约英文本送驻北京公使团转清政府外务部核批。清政府外务部接到公使团咨文，即调阅了许应骙送交的中文草约文本，发现两个文本对第十五条款的表述不一样，于是电嘱许应骙查复。许应骙即让兴泉永道道台延年向各国驻厦门领事争辩。当时英、德、法、美各国领事均已换人，只有日本领事上野专一留任，上野专一对章程第十五条款坚持依照英文本，不同意中文本的表述。延年只得再次请示许应骙，咨请外务部与各国公使协商。外务部交涉之后，驻京公使团领衔公使美国使臣康格照会外务部，表示：“鼓浪屿公界章程，各国兼护厦门一事，各使臣以为，仅于鼓浪屿之立租界合同，不能言及兼护中国地土，各国领事实无此权，即各使臣非奉本国之嘱，亦复无此权力。合同内立此条款，系属无用，请按照前定章程办理。”（《清季外交史料》）

外务部接到康格的咨文后，再电令许应骙奏明办理。许应骙让兴泉永道和各国领事再行商议。英国领事兼领袖领事费思洛回复兴泉永道说：“第十五条款贵道并无撤销之论，谓日本领事意见不同，亦不尽然，实因此款，事关重大，故须候驻京公使核定，现已据实具详，并力请将此款填入，以昭划一，各领事亦已具详。”（厦门市档案局、厦门市档案馆编《近代厦门涉外档案史料》）

许应骙根据兴泉永道的禀告，又于1902年10月18日上奏称：“鼓浪屿草约合同第十五条兼护厦门一节，各领事以此条洋文须候驻京各国公使核填，现在各使既称领事无权，则外间无从商办。惟华洋合同未便两歧，请饬外部与各国公使仍照华文填写，或即以华文为凭。此项草约本已声明，必须候朝廷批准，方能遵行，倘各使不允，尽可将前约作废。”（《清季外交史料》）尽管许应骙在奏折中如此表态，但外务部感到事情已到了这个地步，“尽可将前约作废”是不可能的，为了避免在同外国列强的交涉中闹出笑话，决定采取简单的办法，将中文章程中第十五款保护厦门一节径行删除。由是外务部向皇帝上奏，提出最后的处理意见：“厦门地当要冲，实为闽省屏藩，该抚议定鼓浪屿租界章程，拟令各国一体兼护，意在预防他国专行窥伺，不为无见。惟厦门为中国地方，本非外人所能干预，若明定约章，强令各国互相兼护，转失自主之权，于义无取。若因各国不允保护，遽议将前约作废，无论各使未必允许，即令就我范围，窃恐名既不正，言又不顺，亦将重贻列邦讪笑。现在领衔使臣康格既称非奏本国之嘱无此权力，又谓合同内立此条款系属无用，原订洋文章程又未载明，臣等公同商酌，不如将原订汉文章程第十五款保护厦门一节径行删除，较为简净。查核督咨送鼓浪屿汉文地界章程，共十七款，除删去第十五款外，其余十六款于公地之议尚属相符，自应请旨准行，以符原约而敦辑睦。”（《清季外交史料》）1902年11月21日，光绪皇帝在外务部这份奏折上硃批“依议”，《厦门鼓浪屿公共地界章程》就此确定下来。

二、《厦门鼓浪屿公共地界章程》对鼓浪屿租界的规定

《厦门鼓浪屿公共地界章程》作为鼓浪屿租界设立的法规，尽管其条款只有16条，但内容涉及公地范围、性质和管理者权限等各个方面，是有关鼓浪屿公共地界的一部根本性法规。概括而言，其内容主要涉及以下方面：

1.明确规定了公共地界的范围和属性，范围：鼓浪屿全岛；属性：“鼓浪屿虽作公地，仍系中国皇帝土地。”

2.规定了驻厦门领事团的职权：核批洋人纳税者常年会或特别会议所通过的任何决议案，非经领事团的多数通过，不得执行；核批工部局制定或修改《律例》，审核工部局前一年度收支账目，推选该年工部局董事，讨论有关工部局的各项事务；每年须成立领事法庭，作为受理工部局或该局秘书被人控告的机关。领袖领事的职权是：每年正月由当年的领袖领事召集并主持洋人纳税者常年会；召集纳税者特别会议；中国政府到界内缉拿逃犯或传讯人犯，须事先送交领袖领事签押，方可执行；所有工部局的一切重要事务，应由领袖领事出面行文或接洽。

3.规定了“常年公会”（洋人纳税者会）人员构成和权利，“可以照续开规例，抽收捐款、照费，估捐田产、房屋之捐，并可抽收运入藏贮界内货物之输”。以及“常年公会”召开“特会”的条件。

4.规定了工部局为公地管理机构，“专理界内应办事宜”，“凡界内现马路、码头、墓亭以及公局之地址房产，均由公局掌业。”明确了工部局办事人员的资格、替补人员程序，及对“凡有侵犯公界之治安及秩序者”的拘拿之权。

5.明确按照上海公共租界成案，设立会审公堂。

6.明确罪犯引渡和违章罚款的程序。

7.明确修订章程的手续：“嗣后如发现章程内有必须更正或增订之处，或文字有疑义，或权限须磋商，须由领事团及中国地方官订议妥协，呈由北京外交团及中国最高政府批准。”

▲1908年鼓浪屿公共租界工部局英属印度锡克族巡捕，当地人称马达仔

这些条款内容，确定了鼓浪屿公共地界由外国侨民掌控的工部局管理和外国领事监管，同时也明确了华人方面的权限，一是工部局决策层董事构成，可以由“厦门道台派委殷实妥当之”“华人一二位”参加，二是凡工部局“其局董照章酌定之例，除专指局内及所用上下人等事件，必由厦门道与奉有约各国领事官商妥，禀蒙中国政府及驻京公使批准，及特请众位执业租主齐集会议应允，方可照办。”这些规定，在一定程度上对维护公地内华人利益提供了保障。

三、《厦门鼓浪屿公共地界章程》制定显示的中方立法意图

最初鼓浪屿公共地界的设立，是许应骙等清朝官员的自主性追求。1901年许应骙选派兴泉永道台等官员与各国驻厦门领事商谈鼓浪屿辟为“公共地界”事宜时，希望将该岛开辟为一个类似于岳州、南宁等自开商埠的通商场。从这一意图出发，在同外国领事谈判时，许应骙只答应将鼓浪屿作为公地，中外商民都可居住，中国政府在该岛拥有行政管理权，包括警察权，期望借开辟鼓浪屿公共地界之举，来实现对厦门的一体保护。但是在谈判《章程》的具体条款时，清政府官员提出的“鼓浪屿改作公地，……应由中外各国一体互相保护”的第十五条款，因没有得到外国领事的同意最后被删除，中方的这一立法意图，在最后制定章程的结果中没有得到实现，这是许应骙没想到的。

当然，使许应骙感到安慰的是，最后确定的公地章程虽然不能与自开商埠章程相比，但在一定程度上体现了对“自主之权”的尽可能维护。就《厦门鼓浪屿公共地界章程》具体内容而言，确实与以往的租界辟设章程有所不同，突出体现在界内工部局董事由厦门道委任该埠“殷实妥当绅董一、二人”担当，与洋商董事会同经理捐收款项、房屋、道路一切事宜。这与上海公共租界章程规定的行政权完全操控在外人之手，中国政府不能过问有着很大区别。

另外，《厦门鼓浪屿公共地界章程》规定此后章程如须增改或修订规则，“应由各国领事官会同地方官商酌妥当，方好上陈各国钦使及中国国家，仍候各国钦使及中国国家批准，以昭慎重”，表明中国政府欲对章程修改掌握主动权的意图已经得到实现。这在以往的中外租界约章中也是未曾出现过的。同时，租界辟设章程制定在立法程序上最后经过清朝皇帝的批准，这也是以前没有的。

近代中国最早的租界辟设时法规制定，其立法程序如何，立法主导权究竟属于何方？对于清政府来说，是从来没有碰到也不及考虑的问题，因此在第一块租界——上海英租界辟设时，其章程全由上海道台和英国驻沪领事双方自行商定，其间虽经各自上级批准，然并没有经过国家层面的批准，此后这种做法成为当时租界辟设章程制定的习惯程序。《厦门鼓浪屿公共地界章程》的制定过程，不仅符合以往通行的习惯程序，并进了一步，最后经过清政府最高层面和外国驻华使团的批准，表明在当时租界辟设章程的制定已具有国与国之间约章立法的含义。之所以会发生这种变化，既同该章程制定的主导者，当时国内兴起的“自开口岸”思想的积极实践者许应骙有关，同时也是20世纪初清政府认识到主权独立的重要性，开始实行新政、推行法制改革等因素所决定。

〔本文为国家社科基金重大项目《中国租界法制文献整理与研究》阶段性成果（项目批准号19ZDA153）〕

「本文刊于《文史天地》2023年第1期」

「马长林，上海市档案馆研究员，

复旦大学、上海大学兼职教授」

版式：刘 丹 付宗燕