标题：中国共产党领导下农地金融发展研究

作者：公茂刚李汉瑾

单位：山东理工大学经济学院

梁静雅（梁静雅图片）

刊期：《财政科学》2022年第3期

农地金融作为农村金融体系的重要部分，在破解农村融资难、盘活土地资源、实现规模化经营等方面有不可替代作用。我国农地金融演进历程实质是农地由资源逐步资产化再逐渐资本化的过程，期间农地价值不断被挖掘，农地配置效率不断提升。农地金融的发展是政府主导和民间探索相结合的演进历程，从属于国家金融体制改革，并向着市场化方向发展。其演进逻辑遵循“否定之否定”规律，由内生到外生，再回归到新内生发展。未来应以试点经验带动全局发展，在原有金融机构基础上设立“农地金融事业部”，为建立独立正规农地金融机构做准备。同时应注重社会保障体系与专业农地价值评估机构的建构与培育。

关键词：土地产权农地金融内生发展乡村振兴

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引言

金融发展与经济增长密切相关（武志，2010）。当前，我国正处于两个百年目标历史交汇的关键节点，解决好“三农”问题，推进乡村振兴战略与实现农业农村现代化都离不开金融的支持。农村金融对中国农村经济发展存在显著正向影响，已经成为中国农村经济发展的核心推动力（丁志国等，2016）。然而，因农业具有天然的弱质性且农民缺少有效抵押物等原因，金融机构放贷意愿低，农村金融供需失衡（祝国平、郭连强，2018）。同时乡村振兴在资金投入上面临着三个突出矛盾：银行资金富余但金融工具不足、政府积极推动但财政资金有限、工商资本充足但投资渠道单一（蒋远胜、徐光顺，2019）。既有的农村金融体系无法完全满足农业农村发展的资金需求，农村经济发展备受制约，“三农”问题无法破局。

为解决这一困境，有必要依靠农村的土地优势，通过土地制度改革完善，实现农地与金融融合发展来促进资金有效供给。农地金融是农地经营者以其拥有的土地产权作为担保发生的资金融通行为的总称（高圣平，2014），是农村土地制度与农村金融制度二者创新结合的产物（周小全，2012）。农地金融一切表现形式的核心和基础是农地抵押，故本研究围绕农地经营权抵押贷款研究农地金融。农地金融已经成为我国农村金融服务体系的重要组成部分，在支持农地流转，增加农民收入，实现农地规模经营方面越来越发挥着不可替代的作用（阮小莉、杨恩，2011），并成为破解农民贷款融资难、农村金融发展滞后的新窗口，应重视农地金融在整个农村金融体系中的作用，以农地金融盘活土地资源，满足农民融资需求，实现农户与金融机构双方共赢进而推进农业农村现代化，推进全面乡村振兴。

目前我国农地金融制度还未正式确立，农地金融发展相对滞后，一定程度上制约了农村生产力的发展（梁静雅等，2012）。自农地“三权分置”改革后，农地“经营权”被允许用来抵押贷款，实现了农地与金融融合发展的重大突破。2018年《中华人民共和国土地承包法》及2020年《中华人民共和国民法典》物权编的实施为农地金融发展扫除了法律障碍。本研究立足新时代背景，通过对农地金融发展历程的系统梳理，探寻发展规律及演进逻辑，为乡村振兴战略下农地金融的发展提出合理建议。

1921-1952年：农民土地所有制的确立与非正规农地金融的发展

近代中国一直处于战乱之中，社会动荡，人民处于极端困苦中，民生问题亟待解决。中国共产党进行了艰难探索，首先将农民从旧的生产关系中解放出来，成功实现了“耕地农有”“耕者有其田”的目标。农民分到土地后，生产积极性大幅提高，显著促进了农业生产力增长。但长期落后的生产方式加之连年战乱，严重降低了农民抵御外部风险能力。此时，中共中央成立了一些金融机构，但此时的金融机构主要职责是统一国家财政，优先保证中共军事力量的粮食供应，稳固根据地政权，对农民从事农业生产的支持有限，农民生产资料不足且落后的局面未有改变。而且当遇到天灾人祸等不可抗力因素时，一些农民为了生存不得不将土地田产拿去典当或者抵押，以获得粮食维系生活，进一步破坏了农业生产力。

土地抵押与土地典当是当时农民融通资金的两种重要方式。土地抵押是指借贷双方签订契约，抵押人取得款物后，如果能够按约清偿本息，抵押契约自动废除，若抵押人无法按期清偿本息，抵押的土地自动归抵押权人处置。土地典当则是出典人与承典人之间签订当票，出典人取得款物后至清偿债务前，承典人对其抵押的土地田产拥有暂时经营权，可以进行耕种、出租或转典。土地典当只有在期满后才能赎回，期间的土地收益作为利息，出典人只需归还出典价。除土地抵押与典当外，少数地区还出现农民因无力经营出租土地，地主富农等为了扩大生产承租土地的土地租赁现象。

上述三种以土地为抵押物的资金借贷行为是这一时期农地金融的主要形态。它的产生源于土地私有制，并且是农民自发形成的与民间金融机构产生的借贷行为，并不是中国共产党支持正规融资方式，具有自发性、狭隘性、非正式性特点。因当时的社会环境及政治形势所迫，中共中央对土地流转持谨慎态度，并对土地流转行为做出了一定限制。究其原因有两点：一是封建土地制度已经存续了两千年之久，中国共产党通过领导革命斗争带领农民走出泥沼，农民拥有了自己的土地，党中央担心封建势力会卷土重来。二是认为土地流转会对恢复农业生产，保障革命事业的粮食供应造成阻碍，若发生高利贷剥削等纠纷，不利于革命的推进，更不利于社会稳定。

以历史的眼光看，农民土地所有制的确立解决了农民最迫切的土地要求，在提高农民生产积极性的同时，也为农地的自由流转创造了条件。这一时期农村土地的自由流转产生了两方面的影响。其一，在战乱频仍，金融缺位的环境下，农地的自由流转一定程度上满足了部分农民的资金需求，同时也为农民投身革命战争解决了后顾之忧。农民通过土地产权的交易表达了对多元融资途径的渴求，这一时期的农地金融发展以非正规金融为主，虽然规模较小，但为恢复农业生产，改善农民生计提供了更多可能。其二，农民土地所有制下的土地流转，特别是土地的买卖，容易造成土地的重新集中，进而产生新兴地主阶级，蚕食革命成果。而且依托于土地抵押和土地典当的农地融资行为并不符合社会主义经济体制的要求，为此中共中央开始探索农地集体所有制下以集体地权进行抵押融资的农地金融。

全文刊于《财政科学》2022年第3期，欢迎订阅！

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