导读

3月30日， 2023城市高质量发展国际论坛暨第十三届园冶高峰论坛在杭州举行。在期间的“城市更新与价值重塑”的主题论坛上，中国城市规划学会第五届理事会副理事长、北京大学城市与环境学院教授吕斌以“基于城市更新的老城区可持续空间价值塑造” 为主题发表了精彩演讲。吕斌教授提出了我国老城区既有城市更新模式特征与面临挑战，并分享了对老城区实施城市更新路径的探索。

本文字数：4290字

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吕 斌

中国城市规划学会第五届理事会副理事长

北京大学城市与环境学院教授

01

高质量发展与实施城市更新行动的意义和内涵

1.高质量发展时代实施城市更新行动的意义

近年，我国城市发展建设已由增量为主的时代进入了存量与增量并存的时代、以人民为中心高质量发展的时代。实施城市更新，是城市开发建设方式的转变，是推动城市结构调整优化、满足人民群众日益增长的美好生活诉求的需要，是高质量发展时代城市发展的战略选择。城市更新对于改善民生、拉动内需、提升城市的魅力与活力、全面提升城市在国内国际上的综合竞争力，具有重要而深远的意义。

2. 城市更新行动的内涵

近年国家大力推行的“城市更新行动”不是狭义的老城区或历史街区的更新，而是城市开发建设方式的转变。它包含的内容非常丰富，涉及城市空间结构完善、城市生态修复、历史文化保护、城市风貌塑造、居住社区建设、新型城市基础设施建设、城镇老旧小区改造、城市防洪排涝设施体系建设和补强，以县城为重要载体的城镇化建设，等等。

3. 国际视角的城市更新模式系谱

城市更新的概念源自于西方，是西方国家应对城市发展过程中所出现的问题而采用的解决方案，是城市化进入后期阶段采用的重要方式。

西方的城市更新经历了近一个世纪的历史。实际上目前所说的“城市更新”可以认为是“广义”的“城市更新”，其相关术语在不同城市，不同历史阶段发生了一系列的演变。从城市重建、城市更新、城市再开发、城市复兴、城市再生、城市可持续再生，不同更新阶段其更新理念与侧重点各不相同。

02

我国老城区既有城市更新模式特征与面临挑战

1.我国老城区既有城市更新模式的特征

当前在中国城市中，老城区往往处于城市地理条件上的中心位置，是城市发展的起始点，也是城市历史重要的载体。但是不可否认大多数老城区的物质环境已无法满足现代社会发展的需要，成为城市整体环境的负面影响。

随着城市化进程的不断推进，我国已进入提质增效的城市型社会时代，城市更新成为实现城市振兴的动力引擎。然而近40年来房地产导向下的老城区城市更新逐渐演化成“大拆大建”式的造房运动。长期以来，增大容积率，提高开发强度成为我国在城市扩张发展时期的主要模式，也形成了当前城市更新中保障公共利益的路径依赖。

2.我国老城区既有城市更新模式的特征

虽然通过建立起围绕容积率的局部突破进行城区指标调整的内部协调、新城反哺老城的空间发展权益的优化格局，已经在城市大规模扩张时期取得了一些效果，然而在高质量发展时代，北京、上海等特大城市在经历了大规模空间生产之后，已进入空间减量发展或零增长的时期，地方政府已不可能或难以通过新城开发或老城区增大容积率换取老城区空间的更新权和发展权，从而导致了城市更新方面的无力。

政府一直承担着兑现居民各种诉求的责任，政府成为老城区更新的主力军，需要在城市更新资金等方方面面进行兜底，才能够保证更新项目的顺利实施。长此以往，地方政府的财政压力巨大，难以持续。

在治理体系方面，我国老城区的住房产权非常复杂，包含着私房产权、自管公房产权（单位）、直管公房产权、工企产权，以及一部分的临时建筑。私房产权内又存在复杂的产权人现象，大大增加了基层治理的难度。目前我国绝大多数老城区没有形成以社区为单位的公共物品供给模式，给实施城市更新增加了很大的难度。同时，在我国绝大多数老城区中还存在着一定规模的历史街区，其中的历史文化保护与发展必须得到重视。

03

老城区实施城市更新的路径探索

1.不确定性催生城市更新范式的创新

城市更新通常被看做是以特定产权关系为基础，通过产权重组与交易，实现多元利益再分配的制度设计与地方空间响应过程，原住民、地方政府和开发商为代表的各利益主体成为老旧城区城市更新过程土地资源重新分配的主要对象。城市更新呈现出以城市空间价值挖潜与价值再创造为表征的地理空间表达，也形成依附于社会结构、社会空间而存在的要素再缔结，既充斥着以土地指标腾挪与空间生产为核心的资本运作循环，也被视作缓解城市衰败、解决社会问题、维系社会和谐与多元的治理手段。城市更新中公共利益的保障是面向高质量发展的关键内容之一，城市更新中土地增值部分的利益分配机制，特别是公共利益保障机制，一直是城市更新相关制度建构的关键点。

近年，百年未遇的大变局开始让人们认识到，在全球化经济和技术激励措施的保障下，沿着安全的经济增长和稳固的供应链发展的城市发展模式，在新的不可预测的全球范围影响面前，缺乏弹性。最近，联合国2030年全球议程就凸显了城市可持续发展的紧迫性，纳入了建设包容、安全、有韧性和可持续城市的目标，并且更加强调社会维度的可持续发展。

疫情的流行不仅深刻改变了人们的生活习惯，还深刻改变了人们对相关密度城市空间及其使用的看法，基于技术效率为着眼点的城市发展模式逐渐被一种新的城市模式所取代，即：“适应性城市”（Adaptive cities ）。“适应性”激发了一种人、技术和空间之间互动的新发展模式，即从城市特征和用户需求出发，更好地实现包容、安全、有韧性和可持续的城市发展目标。因此，不确定性催生了城市更新范式的创新。

2.城市更新应重塑老城区空间的社会价值

城市更新是城市可持续发展的永恒主题，具有深刻的社会和人文内涵，在重塑空间物质形态和功能组织的同时，也更新着现代人的精神生活、社会网络与价值观念，绝不应狭隘地认为城市更新只是做大土地增值收益“蛋糕”的“空间生产”工具。未来，城市更新应更多地回归城市生活本身，以重塑“空间社会价值”、重塑“场所精神”为目标，更多地赋予城市普通市民塑造城市生活的权利，激发城市空间自我再生的能力。城市更新的决策过程不仅包括风险、回报和流动性的评价标准，还应包括环境和社会价值的标准，这是至关重要的。规划和实施过程还需要关键利益攸关方的参与，并采取全过程的协调，重点关注环境和社会成果。

价值的概念具有多维性和复杂性。在会计学中，价值是资产、商业实体、售出的商品、提供的服务或获得的责任或义务的货币价值，而在经济学中，价值是所有权所产生的所有利益和权利的价值。经济价值有两种类型：(1)商品或服务的效用；(2)商品或服务在自愿交换中支配其他商品、服务或金钱的能力。而社会价值则是人们对生活中所经历变化的相对重要性的量化。事实上，市场价格只是部分地体现了价值，社会价值应该从受公共政策或组织活动影响的人的角度来衡量。

3. 助力城市更新创造积极社会影响的干预措施

通常社会价值的表达或测度方式不同于财务价值，社会价值是一种思考稀缺资源如何分配和使用的方式。为助力城市更新的社会创新力，2019年意大利依据总理法令设立了“社会创新基金”（FIS ∕ The Social Innovation Fund），为积极的干预措施提供资金，进而更有效地满足公民需求，更有效地分配和使用公共资源。社会创新基金（FIS）是一项筹措公共和私人财政资源的计划，用于资助城市更新创新项目，通过以下方式促进国土和当地社区的可持续发展：

社会创新：促进针对人口弱势群体的干预创新模式，以应对新的或日益增长的社会需求，并在他们的生活中，即在社会服务和城市更新领域，创造积极的社会影响。

金融创新：吸引私人资本为公共政策提供资金，特别是通过以衡量社会影响为限的计划，如按结果付费计划（PbR ∕ Payment by Results）。助力金融创新的按结果付费计划（PbR）是一个将所有投资偿还与实现既定目标相联系的金融工具，PbR的一个典型例子是发行“社会影响债券”（SIB），这是一种由公共和私人利益相关者合作的金融工具，城市更新项目的影响管理是按结果付费计划中创造社会价值的关键驱动力。

行政创新：在发展集体利益行动（治理机制和相关行政程序）中，建立公共行政部门、社区和公益组织、私营营利性部门之间的整合机制。

4. 老城区历史地域空间的保护与活化

在城市地域，特别是老城区中有一类特殊的地域空间—“历史地域空间”，例如历史文化名城、名镇、名村，历史文化街区，等等。历史地域空间作为历史遗留在城市当中的珍贵片段，在实施城市更新行动的过程中更显得特殊和尤为珍贵。一个具有旺盛生命力的个体体现在它所具备的各种功能上，当历史地域内的功能开始退化，其活力无法延续时，研究如何对其进行有效的保护，护住流失的文化、消失的底蕴，具有十分重要的意义和价值。

历史地域空间的活化利用是对其实施有效保护和延续活力的重要手段。

5. 历史地域空间的情感价值识别

经济学把价值分为“利用价值”与“非利用价值”。“利用价值”分为：“直接利用价值”与“间接利用价值”(由市场判断)。“非利用价值”是暂时不存在市场的价值，但是可能存在“效用”或“效应”，又被称为“心理价值”。历史地域空间除了具有所谓“利用价值”的房地产价值之外，特别需要认知的是还具有“心理价值”。所谓历史地域空间的“心理价值”又包含了三种价值：

①期权价值（Option Value）

②代位价值（Subrogation Value)（第三者的价值）

③情感价值（Sentimental Value）

对历史地域空间尤其不能忽视的是它的“情感价值”或“魅力价值”、“归宿感价值”。乡愁”就具有丰富的“情感价值”。

历史地域空间可持续再生型与再开发型活化模式空间效益比较

（房地产最佳投资期的妊娠模型）

6. 历史地域空间是文化创意产业的重要载体

文化创意产业是一种知识产业、创意性产业，从业人员常常需要通过与各种人接触或交流而获得灵感，而这样的场所又常常是咖啡屋、酒吧、餐馆、俱乐部、聚会点、画廊或其它半公共聚会场所等地点，老城区历史地域空间则是这些功能（文化创意产业）的重要载体。

根据知识转移的螺旋转移模型—SECI模型，历史地域空间具有吸纳和集聚文化创意产业载体的空间优势：宜人的环境、创意的氛围、特色的地方品牌和传统、吸引创意人才、易于信息传递和交流。SECI模型（Ikujiro Nonaka, Hirotaka Takeuchi，1995）存在一个基本的前提，即不管是人的学习成长，还是知识的创新，都是处在社会交往的群体与情境中来实现和完成的。正是社会的存在，才有文化的传承活动，任何人的成长、任何思想的创新都不可能脱离社会的群体、集体的智慧。因此，关于“隐性知识”与“显性知识”相互转化SECI模型的社会化、外在化 、组合化、内隐化过程，完成一次螺旋上升的每一个阶段都有一个“场”存在，相应于知识转化四个过程阶段的“场”（Place ）分别为：

创始场(Originating Place)

对话场(Interacting/Dialoguing Place)

系统化场(Cyber/Systemizing Place)

练习场(Exercising Place)

2018年10月24日下午，习近平总书记考察广州荔湾区西关历史文化街区永庆坊时，牙雕、广彩、广绣、粤剧、网红店……老街一间间老店铺与新店铺交织，仿佛一幅徐徐展开的画卷，习近平总书记边走边看，边听边问，非常重视和关怀非遗的文化生态。他沿街察看旧城改造、历史文化建筑修缮保护情况的同时，还走进粤剧艺术博物馆，同粤剧票友亲切交谈，希望他们把粤剧传承好发扬好。广州西关永庆坊的非遗就是典型的文化创意产业，是历史地域活化成功的典型案例。