制图/李晓军

□法制日报记者朱宁宁

“截至目前,我国现行有效的法律一共有250件,其中,占绝大多数的是行政法,共81件,占32%。经济法61件,占24%,两者加在一起超过总数的一半。相反,在社会法领域里,这几年制定的法律则相对较少,到现在为止一共才23件。”

“这说明我们的立法相当大的注意力是放在行政管理上,而真正保障民生的法律太少了。到目前为止,我们在养老保险、医疗保险、失业保险这几个方面都还没有法律,只有一些行政法规。所以这方面很不平衡,必须要加以完善。”

全国人大常委会原副秘书长、北京卓亚经济社会发展研究中心理事长周成奎近日在参加“完善以宪法为核心的法律体系:理论创新与实践挑战”学术研讨会上,用一组数字来表明我国保障民生的法律亟待完善。

“我国30多年的立法成就巨大,但是社会主义法律体系形成并不等于完成,法律体系永远处在完善的过程中。社会在发展,法律也在发展。现在看,社会法一共只有23件,而且23件当中真正保障民生的法律很少。”周成奎说。

在周成奎看来,我国现在对公民基本权利保障方面的立法还有缺失。如何在保障公民基本权利方面体现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,需要进一步认真研究。

完善法律体系必须以宪法为核心

2011年3月10日,吴邦国委员长向十一届全国人大四次会议作全国人大常委会工作报告时庄严宣布,一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。这标志着中国已在根本上实现从无法可依到有法可依的历史性转变,各项事业发展步入法制化轨道。国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设,基本上做到了有法可依。

2014年,党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,总共罗列了190项重大举措。其中,完善以宪法为核心的法律体系是重中之重。

显然,实践在发展,理论在进步,体系也需要不断完善。而在中国,怎样真正以宪法为基础完善法律体系,同时在规范体系、价值体系方面,怎样真正以宪法为核心,而不是所谓的“根据宪法”,甚至把以宪法为基础当作一个政治口号或者一般的政治话语,中国人民大学法学院院长韩大元认为还有很多问题需要研究和探讨。“建立以宪法为核心的法律体系,需要真正从法律上围绕宪法,凝聚共识,这样才能解决当前经济社会面临的问题。”

中国人民大学常务副校长王利明曾在全国人大法律委工作10年,在他看来,我国的法律体系确实需要进一步完善,着力点就是强调以宪法为核心。“从立法上看,很多法律中都有‘依据宪法制定本法’这几个字,这曾引起很大争议,有人说没什么必要,但这种说法引来很多批评,我个人认为这句话还是很重要的。因为它进一步确立了宪法至高无上的地位,而且对处理好宪法和部门法的关系也有了非常明确的定位。现在民法典草案正在起草,其中也提到了这句话,这是非常有意义的。”

加强重点领域立法直面存在问题

对于中国特色社会主义法律体系的建立,中国法学会副会长、学术委员会主任张文显十分有感触:“社会主义法律体系宣布形成的时候,我也是一名全国人大代表,我们用30多年时间走完了西方发达国家两三百年的立法历程,成为一个名副其实的法律大国。这应当说是世界法治史上具有标志性的重大进步。但是也必须看到,法律体系的形成并不意味着法律内部的结构完备,更不意味着法律体系内在质量完美和切实管用。”

张文显说,现阶段要坚持立法先行,突出重点,与改革发展相适应,必须要加强重点领域立法,强调全面立法的重要性。尤其是要注意两点,人权得到切实尊重和保障,产权得到有效保护。

中国社会科学院荣誉学术委员、法学研究所研究员刘海年认为,完善宪法为核心的法律体系,首先要直面存在的问题。“依法治国首先要依宪治国,依法执政关键是依宪执政。我们应该加深对这个问题的认识,真正使宪法具有这样的地位,这就必须直面现在的法律体系在建立过程当中和建立以后存在的问题。”其次,宪法为核心的法律体系要为社会主义市场经济建立和发展服务。社会主义市场经济是上层建筑的经济基础,法律体系作为上层建筑的核心部分,当然要为其服务。因此,既要作顶层设计,也要考虑具体措施。如何使社会主义理念体现于市场经济发展的原则,这一切都要法律来协调、来规制。

刘海年还强调,完善宪法为核心的法律体系要提高法律文化自觉。“历史一再证明,非依法不足以治国,完善法律体系要加强党的领导,全党和全国人民都要提高法律文化自觉。从长远来说,提高法律文化自觉既能认真总结历史现实的经验,也能在经济全球化、科学技术不断迅速发展、人民对权利要求不断提高的情况下,自觉使我们的法律体制适应时代要求。法律的生命力在于实施,为此必须提高人民法律文化自觉,应当认识到,以宪法为核心的法律体系,只有在国内实施才具有生命力,才能够在国际上产生永久的影响,而这种影响是我们国家的软实力。”

推进社会领域立法实现公平正义

对于目前我国社会立法明显滞后于社会发展的现状,华东师范大学法学院教授陈俊分析认为,改革开放以来,我国经济立法和社会立法的比例不均衡、不适当,与长期以来在政策导向上强调加快经济立法是有关系的。“在大力发展经济的特定时期,这是可以理解的。但是,这也影响了社会立法的开展,二三十年下来,社会立法对社会发展的保障作用也比较有限。”

陈俊主张,从国家立法层面看,应贯彻以人为本,加强社会领域立法,使之成为立法的重点领域之一,这就需要秉持以下路径和方向:把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为社会领域立法工作的出发点和落脚点；以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点,以实现社会公平正义为目标,推进社会领域立法；从我国国情地情出发,有序、有重点、有步骤、点面结合地推进社会领域立法。

此外,从社会领域立法的内容事项看,陈俊认为也有重点和非重点之分。在他看来,当前,加强社会保障提供、加强劳动者权益保护、对社会弱者予以帮扶救济的立法事项,应当成为社会领域立法的重点和聚焦点。

“尽管我国已经制定了劳动法、保险法等法律,但是,当前的社会保障面还有限,社会保障体系还有许多不足,劳动者的合法权益尚未得到全面、切实的保护。加上我国在社会保障领域起步较晚,与之相配套的法律也很少。因此,在劳动以及社会保障方面出现的一系列矛盾和纠纷,经常面临缺乏相关法律规范依据的窘境,这就需要在纠纷解决依据上提供相应的法律制度供给。”陈俊说。

他同时强调,完善法律体系,进一步加强重点领域立法,其中很重要的就是拓宽人民参与立法的途径,这个途径必须要有一个法的形式。具体来讲,立法工作首先要坚持人民代表大会制度,这是根本政治制度。其次,必须依据宪法这一根本大法,再依据相关的实体法、程序法。

此外,国民经济和社会发展“十三五”规划纲要已经出台,其中明确提出要建立更加公开公平、更加可持续的社会制度。“这些要求与我们加强社会领域的立法息息相关。尤其是我国地域广阔,在每个地方经济社会发展不一样的情况下,各个地方重点领域立法不可能一模一样,要因地制宜,发挥地方立法的积极性、主动性,只要不违背宪法和基本法律,就应当允许地方充分发挥立法的推动和保障作用。”陈俊说。