《法治建设的中国路径》

田禾、吕艳滨 主编

中国社会法治发展至今，机遇与挑战并存。在机遇方面，随着改革开放的深入推进，国家对社会治理、社会建设的重视日渐增强。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》以第15篇整篇规划“提高民生保障水平”，其中专章第64章要求“改革完善社会保障制度”，以17篇整篇设计“加强和创新社会治理”。党的十九大报告明确要求加强社会保障体系建设，要求“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。完善失业、工伤保险制度”。有理由预期，中国社会法治的制度规范、权利保障水平都将进一步完善。就挑战而言，面对中国快速出现的经济社会新常态，人口老龄化、残疾人的康复与融入等一系列问题，中国社会法治无论在立法层面、实施层面、体制机制层面均面临严峻挑战。今后的社会法治建设，应特别注重以下方面。

（一）

制度建设更加公平统一

社会法面向全社会，覆盖全体社会成员，保障所有社会成员的生存权与发展权，理应坚持在法律面前人人平等，也理应不因地域、户籍、职业、性别等而有所歧视。以公平为理念修订完善已有法律制度，法律执行更加凸显公平，将是中国社会法治应注意的重点内容。公平性，是现代意义的社会保险与传统慈善、封建救助等制度在制度理念层面、制度实施层面的重要区分所在。以往社会法治在实施过程中，特别是在社会救助领域，不同程度地受到“效率优先”观念的影响。近年来，中国城乡社会法律制度的整合已经取得一些阶段性成果，如城乡居民基本养老保险，新型农村合作医疗与城市居民基本医疗保险逐步走向统一。今后，随着中国城乡一体化的快速推进等改革实施，社会法治将更加着重公平性。应打破地方本位和部门本位的藩篱，提高统筹层次。

（二）

立法修法任务依然繁重

中国社会立法虽然在近年来取得显著成效，但仍存在诸多不足，其表现包括立法数量偏少、一些领域还存在立法空白；立法层次整体偏低，法律、法规相对稀缺，而规章、红头文件泛滥；一些法律规定过于原则笼统，“看上去很美”却无法落实；立法理念偏重管理而缺少服务，保障机制建设不足。正因如此，在今后相当长一段时间内，无论是填补空白还是修订旧法，中国社会立法的任务都相当繁重而艰巨。今后中国社会领域的立法，尤其应注重以下项目。第一，尽快将《社会救助法》制定提上议事日程。第二，尽快启动《社会保险法》全面修订。第三，修订《失业保险条例》以适应新形势需求。第四，社会组织立法驶入快车道。《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》三大条例的修订已经启动。2016年《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第666号）已经对《社会团体登记管理条例》中部分条款予以修订。应尽快修订三大条例，并在其基础上启动统一的社会组织立法。

（三）

社会执法监管强化落实

应当承认，中国社会领域不少的法律法规停留在权利宣言层面，原则性较强而操作性相对不足，相关部门的职责规定不够明确，经费等方面缺乏保障。相应地，社会法治的今后走向，应把遵法守法、提升执行力作为重要任务。必须清醒地认识到，社会法领域的“全民守法”，依然任重道远。还应加强社会法领域行政执法与刑事司法的有效衔接，对于违法情节严重构成犯罪的，通过刑事责任追究，克服“守法成本高而违法成本低”、法律执行强制力威慑力不足等问题。执法不力将导致法律责任落空，甚至导致违法成本低而守法成本高的怪现象。社会法治的落实，应以政府职能转变为契机，进一步推进社会建设与社会治理相关领域的简政放权、放管结合和优化服务，加快构建完善事中和事后监管体系。

（四）

基层经办实施更上层楼

基层治理是中国社会建设的重要任务，也是国家治理体系和治理能力现代化的基础性内容，同时也是广大民众安居乐业的重要保障。未来应着力提升经办水平。经办能力不够，已构成制约中国社会救助、社会保险、社会福利等制度落实、民众社会权利实现的重要障碍。为此，一方面应配齐配强社会救助经办人员，并建立长效培训机制，完善基层人员挂职、交流机制，形成基层经办人员“进得来、上得去、顶得上、用得好”的培养任用流动机制；另一方面，应加大财政投入力度，提升保障能力。社会法实施的各个环节，都需要经费保障，特别是应落实入户调查经办人员的误工补贴、交通补贴等，将社会救助相关工作人员的待遇保障纳入财政预算。

（五）

完善多元纠纷解决体系

社会建设与社会治理的水平高低，很大程度与社会矛盾纠纷化解机制是否高效、权威有着密切关联。在经济新常态背景下，因去产能、企业经营困难、关停并转导致的劳动社会保障争议存在加剧之势。总体上，随着利益格局调整日益呈现深刻性、复杂性，社会矛盾纠纷必然频发、多发且趋于多样化、复杂化和尖锐化。在此背景下，调动一切积极因素，形成一整套社会矛盾纠纷化解体系，是社会法有效实施的内在必然要求。从社会法治实现而言，有必要形塑司法审判、调解、仲裁、复议、信访等合理配置、前后衔接、左右协调的多元化纠纷化解机制。其中尤其应注意两方面，一是充分发挥诉讼以外非正式纠纷化解机制的高效率优势，二是凸显司法审判的终局、公正、权威价值。应当承认，中国社会法的实施中，非正式的纠纷化解机制得到较高评价和强调，而司法审判的作用相对隐而不显。在此，在肯定社会纠纷化解机制多元化的同时，应当发掘、强调法院通过诉讼、执行机制对社会法制度的有效实施和规则改进有着无可替代的功能。

（六）

明确政府责任强化保障

社会法的实施需要强有力而到位的保障机制。首先应当明确，政府在社会法实施中的责任守土有责、无可回避。近年来，社会领域法律制度的“软法”色彩在一定程度上得到削减。今后还应继续完善保障体系，突出并落实政府在保障中的责任。一是财政保障。政府对社会保障的财政责任，既是政府的重要职责之一，也是社会保障政府职责的重点所在。二是经办保障。对特定社会保障项目，政府负有组织、管理，提供相关待遇、服务的经办职责。三是信息化保障。虽然社会建设信息化方面已小试牛刀，但社会救助仍存在瞄准率不高、社会保险存在信息失真、不完整、更新不及时，乃至故意隐瞒、虚假信息等问题。对此，应当加强顶层设计和部门共享，坚持统一领导、统一规划、统一标准，推进社会法治的信息化支撑；通过加强政府各部门、各地区信息共享，特别是公安、民政、人社、卫计、工商等信息采集更新，为社会法实施夯实信息基础。

总之，社会法作为中国社会建设的重要组成部分和强制性保障，无论对于推进中国特色社会主义法律体系的建设和完善，还是对于国民生存权、发展权、健康权等权益保护提升，都有着非常重要的意义。在近年来取得举世瞩目成效的基础上，中国社会法治将继续迈上新台阶，既能为国家富强与民族振兴贡献力量，也将更好地满足公民追求幸福生活的美好愿望。

摘编自《法治建设的中国路径》

策划：李溪鹏