行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，也是完善社会主义市场经济体制的必然要求。党的十七大从发展社会主义民主政治的高度，作出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的重大战略部署，提出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。海南从1988年建省伊始，就把行政管理体制改革作为建立市场经济体制的切入点和重心，孜孜以求地打造“大政府、小社会”这一崭新的行政管理模式，在当时创造出全国最为宽松的经济环境，为我国的行政管理体制改革提供了许多宝贵的经验和思路。

一、“小政府、大社会”的内容

经济特区是改革的排头兵和试验区，肩负着先行改革的重任。上世纪80年代末，随着中国经济体制改革的深入开展，中央开始酝酿推行以行政管理体制改革为主要内容的政治体制改革。这次先行改革的使命，历史性地落在即将成立的海南经济特区身上。1987年底，党中央国务院对筹办中的海南经济特区的经济体制和政治体制提出明确要求：“海南从建省开始，就要按照政治体制改革的要求，坚持党政分开、政企分开，精简机构，多搞经济实体。政府机构的设置，要突破其他省、自治区现在的机构模式，注重精干、高效，实现‘小政府、大社会’。”

根据中央的指示精神和政治体制改革的基本要求，海南经济特区大胆创新，突破传统体制和其他地区现行体制的框架，逐步建立起一套具有特区特色的行政管理模式。这套被称为“小政府、大社会”的新体制至少包含以下几个方面的内容：

一是党政分开。“小政府”首先应是能独立负责的高效率的政府工作系统，党的组织不参与属于政府职权范围内的事务。因此，省一级党组织的工作机构，不设置与政府重叠的对口部门；不设不在政府任职而又分管政府工作的省委专职副书记、专职常委等。

二是政企分开。与市场经济相适应的政府，应该是办好自己应办事情的“小政府”，不能对整个经济社会发展统包统揽，更不能既当“裁判”又当“运动员”。因此，要转变政府职能，调整政府机构设置，不设立直接管理企业的政府部门；同时，要培育经济主体，把原先一些专业经济管理部门和行政性公司统统转制为企业，与其他经济成分的市场主体一道实行平等竞争。

三是精简高效。机构精、人员少、效率高，这是“小政府”的基本特点。新设置的省一级政府机构，将那些职能相近、业务范围趋同的部门进行整合，“大部门制”初具雏形。机构数量和机关工作人员编制，与建省办经济特区前相比大幅减少。

四是健全法制。市场经济是法制经济，“小政府”对“大社会”的管理，不能局限于行政手段，而应更多地依靠法律和经济手段。要“以法治省”，充分利用中央赋予海南经济特区的立法权，抓紧各项立法工作，促使海南省的各项工作走上法制化、制度化的轨道。

五是下放权力。下放权力，就是政府把不属于自己职能范围的权力，交还给市场和社会，由个人、企业、社会组织依法决定自己范围内的事情。“小政府”要积极推进大市场、大社会的形成，充分发挥个人、企业和各种社会组织的经济自主权和自我管理功能，逐步实现广泛的民主自治、民主管理。具体做法包括：逐步建立和培育各种类型的社会组织，建立和完善社会协商对话制度，充分发挥社会组织在经济生活、政治生活、文化生活和社会生活中的作用；逐步确认和确保企业的自主权，使企业能够自主经营、独立核算、自负盈亏、自担风险，有权依据法律决定本企业内的一切事务；工、青、妇、科协、文联、侨联、台联等群众团体，由“官办”过渡到民办，逐步做到领导人自选、经费自理、活动自主。其编制不列入党政机关序列。

“小政府、大社会”体制开始得到积极稳妥的推进。建省前海南是隶属广东省的行政区，行政区政府共设47个机构，属于传统的“大政府”。实行新体制后，海南省政府按照政治保障系统、行政事务和社会服务系统、经济杠杆系统、经济发展和经济组织系统四大板块设置机构，共27个，比原海南行政区减少了20个，人员减少了200多人。其中，政治保障系统主要包括监察、公安、国家安全、司法等部门；行政事务和社会服务系统主要包括办公厅、人事劳动、外事、民政、民族宗教事务、教育、卫生、文化广电出版体育等部门；经济杠杆系统主要包括财政税务、经济监督等部门；经济发展和经济组织系统主要包括贸易工业、交通运输、农业、科技、建设、环境资源、经济合作、经济计划等部门。

同时，原海南行政区的农业局、林业局、水电局、水产局、热带作物局、机械工业局、轻工局、二轻局、商业局、外贸局和粮食局等11个局级专业管理部门，以及物资局、华侨农场局、燃化工业局、纺织局、建材工业局、供销合作社、医药工业局和冶金局等8个局级行政性公司，全部整体转轨，成为省属专业公司。这19个局级机构变成了省属企业单位——总公司或集团公司后，一律不定行政级别，共有800多名行政干部走向“大社会”，成为企业职工。

二、“小政府、大社会”的优势

海南省“小政府、大社会”体制于1988年5月开始运行。这一崭新的行政管理模式，在当时为海南经济特区创造出对国内外投资者颇具吸引力的全国最为宽松、政府对微观经济活动干预最少、经济自由度最高的经济环境，以及政府办事环节较少、办事效率较高的投资环境。许多投资者反映，在海南办企业比在其他地区有大得多的经营自主权。一段时间内，海南的“投资热”持续升温，国民经济和社会事业得到了快速发展。

“小政府、大社会”体制是我国改革开放以来省级政府机构改革的最大的一次试验，总的来说，是一次成功的改革试验。“小政府、大社会”体制具有很多内在的优势，与中央国家机关近年来推行的机构改革思路是一致的，符合社会主义市场经济的内在要求。首先，它体现了“党政分开、政企分开”的原则，为企业自主经营提供了机构上的保证。一方面撤销党委与政府职能交叉重叠的经济、人事等管理机构，强化政府职能；另一方面，较早地撤并专业管理机构，并把物资、商业、建材等经济管理机构企业化，有利于切断政府与企业的行政隶属关系，较好地保证了企业成为独立的市场主体。其次，体现精干高效的要求，较好地解决了机构庞杂臃肿、职能交叉重叠、办事效率低下等体制弊端，降低了行政成本。同时，提倡“一条龙”、“一站式”服务，方便了企业和投资者。第三，体现了对外开放和市场经济的要求，政府干预成分减少，社会中介组织作用凸显，有利于跟国际惯例接轨。

从更深层次看，“小政府”的“小”不仅在于设置的机构和人员编制少了，能克服“大政府”机构臃肿、人浮于事的弊端，更在于管的事情少了，有利于推动政府职能的转变。传统的“大政府”不仅机构设置不合理，而且职能有误区，主要是：管了许多不该管的事，丢了许多该管而不管的事；管理的手段多限于行政手段，忽视法律手段和经济手段。对于这种弊端，小平同志有过精彩的论述：由于我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制，因此，“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事。这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让它们真正按民主集中制自行自理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办，谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”

针对这些弊端和根据经济特区对外开放、发展市场经济的实际需要，新成立的海南省政府把转变职能作为行政管理体制改革的重要内容。在“小政府、大社会”体制运行之前，设计者们就明确规定，在把大量的经济职能交还给社会后，海南各级政府将专门办理那些对全社会来说非常重要，而个别人、个别企业和个别社团组织又没有能力办的事，充当引导、协调、监督全社会经济运行的中心和枢纽，执行“为数不多然而非常重要的职能”（马克思语）。根据这个界定，“小政府、大社会”体制中划定的政府主要职能是：保障社会经济运行的外部环境；制定和维护市场规则；进行经济预测和制定发展计划，发布经济信息，组织协调全社会的经济发展；开展公开协商对话；保护公共财产，主办公共工程，维护公共环境；普及科学文化，提供社会保障，做好公共服务等。

早在1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就明确提出了转变政府职能的问题。近几年来，胡锦涛总书记在多个场合强调转变政府职能的重要性，他指出：建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，发挥公益类事业单位提供公共服务的重要作用，支持社会组织参与公共服务和社会管理，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。

显而易见，“小政府、大社会”体制在一定程度上已率先实践了政府职能的转变，并创造了许多有价值的经验。当然，政府职能的转变是逐步实现的。直到今天，这种转变还需要进一步推进，社会、企业还时有怨言，抱怨政府在维护平等竞争、保护合法利益、提供方便服务、维护社会安全等方面，还没有完全尽到责任。但无论如何，经济特区政府基本上已不再管那些不该管的事，而在管那些应该管的事了。就是说，在转变职能方面海南省政府迈出了重要的一步，现在关键是要继续转变并提高这种转变的实际效果。

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三、“小政府、大社会”运行中的问题

“小政府、大社会”运行以来总体效果是好的，但运行不久也出现了一些矛盾和摩擦。压力首先来自国家有关部委。海南“小政府”没有按中央部委一一对应设置，有些部委不习惯，要求海南对口设立相应机构。海南省文化广电出版体育厅恐怕是碰到这个问题的第一家。有些部委按老渠道找已经转轨成为经济实体的专业公司联系工作，而未与省政府有关机构很好衔接。同时，由于海南的经济基础薄弱，省政府无力解决各行各业遇到的大量实际困难，迫使它们向中央有关部门求援。而一些部门，则要求在海南成立对口厅局，把“加强领导，健全机构”作为增加拨款的先决条件。

“小政府”运行所碰到的摩擦和压力其次来自省内。例如，贸易工业厅和农业厅两个涵盖原商业、外贸、工业口、农业口所有政府机构的“超级大厅”，很快遇到了要求“贸工分离”的呼声。国家有关部委的压力很快变成了省内主动要求增设机构的热情。

出现上述两个方面的矛盾和摩擦，原因是多方面的，归结起来无非有二：一是机构设计的合理性问题。任何改革方案都必须考虑改革所处的背景，兼顾我国行政体制的上下左右的现实。二是人们的思想观念问题。思想观念问题不解决，再合理的机构设置也会出现矛盾和摩擦；思想观念问题解决了，机构设置本身即使有些不合理，也会顺利运行。两个原因的交叉作用，使海南“小政府”要想顺利运行，只有一个办法：改革调整。于是，贸易工业厅首先分设为贸易厅和工业厅。接着经济监督厅逐步三分为物价局、技术监督局（隶属工业厅）和工商行政管理局，该厅名称建制最终被撤销。省属专业公司有选择地重新挂上专业局的牌子，实行两块牌子一套人马，企业性质不变，兼行行业管理的行政职能。经过几年的过渡适应期之后，海南又摘掉了这些局的牌子。

虽然遇到了各种矛盾和摩擦，但海南“小政府、大社会”的体制基本上坚持了下来。与建省初期相比，目前政府机构设置没有根本性变化，只是做了局部性调整。最具代表性的是文化广电出版体育厅，集文化与文物、广播电影电视、新闻出版与版权、体育等管理职能为一体，具有鲜明的“大部门制”特征，是全国唯一的最精简的省级政府部门。这个大部门制的实例已连续运行了20年。从实际效果看，一是避免了政府职能交叉、政出多门、多方管理，降低了行政成本，提高了工作效率；二是内设机构（特别是综合部门）、人员编制、领导职数、经费总量等资源大为精简；三是大部门制优势有利于发挥综合职能，办好跨部门的事。

四、坚持“小政府、大社会”的改革方向

根据社会发展的一般规律，市场经济发展水平的高低，决定了政府职能的大小。市场经济愈发达，政府的职能范围愈小，政府的组织机构愈少。以市场经济发达国家为例，他们的政府机构设置普遍数量较少，美国的部级机构只有15个、英国18个、加拿大19个、澳大利亚16个、法国18个、德国14个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。相比之下，目前我国无论是中央还是省级政府机构数量仍然偏多，明显存在机构设置过细、政府对经济运行管理过于微观、具体等问题，改革势在必行。如果说在上世纪80年代末，“小政府、大社会”体制的推行还存在一定的超前性，那么，随着我国市场化改革的深入和市场经济体制的建立和完善，实行“小政府、大社会”体制已是水到渠成，大势所趋。

“小政府、大社会”不仅对海南经济社会的发展起到良好的推动作用，更重要的是，这一改革创新举措为全国行政管理体制改革提供了积极的理论成果和丰富的实践经验，起到“探路子”的作用。当年前来海南考察的人员络绎不绝，他们普遍对这一体制给予充分肯定，并从中得到了启发和借鉴。而此后近20年间，在国务院启动的几轮机构改革中，我们可以清晰地看到海南经济特区“小政府、大社会”体制的身影。下放权力、转变职能、大部门制等等，成为行政管理体制改革的共识。从这层意义上说，海南经济特区当年孤立的改革，如今已经引来全国改革的大合唱。这正是经济特区的贡献所在。

“小政府、大社会”体制符合我国经济体制改革和政治体制改革的要求，方向是正确的。但只要是改革，就不可能一帆风顺，就必然要碰到各种矛盾和困难。海南的经验值得我们从正反两个方面来汲取，基本内容和理念要坚持，具体方式和路径需进一步完善。我认为，实行“小政府、大社会”体制，以下几个方面的问题迫切需要引起关注并加以解决：

一是必须有效划定“小政府”的职能范围。中央已明确指出，政府职能的定位是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。与这四项要求相比较，现在各级政府依然习惯于继续扮演经济建设型政府的角色，甚至继续把大量的公共财政资金投资于竞争性领域，继续强化政府的行政审批色彩，而忽视或者淡化政府的监管和服务职能。因此必须以转变政府职能为重心，全力打造一个有限责任的服务型的“小政府”。

二是必须理顺政府机构上下关系。中央已逐步推行大部门制，虽然不搞“一刀切”，不要求地方的机构改革和国务院同步进行，但作为地方应考虑及时调整，积极向中央的改革靠拢，在体制上保持与中央的联系通畅。而在某些领域如果地方的改革已先行一步，同样迫切需要中央部门抓紧调整和修订现行的投资、经费拨款等制度和办法，做到没有对口机构与有对口机构都一视同仁，甚至给予特殊支持，以推动地方改革的顺利进行。

三是必须有效防止“小政府”由小变大。导致“小政府”由小变大的因素很多，比如上述的中央和地方部门对口问题，部门、行业的利益问题，事业单位改革滞后带来事业编制增长过快的问题，等等。其中最关键的恐怕还是政府管得过宽过细，设立了一些机构管了一些不该管的事，甚至一个事情由多个机构交叉管理。因此，政府职能不彻底转变，“小政府”变为“大政府”的冲动就难以遏制。

四是必须规范政府公职人员的行为。“小政府、大社会”的重要特征是人员少、效率高，这就要求政府公职人员必须具备较高的综合素质，清正廉洁，秉公办事。如果容忍了少数公职人员的官僚作风，甚至腐败行为，必然会损害“小政府”的功能和形象，也必然会给我们的改革带来难以估量的损失。

总之，对于“小政府、大社会”，我们寄予了无限的希望，但所面临的困难也非常艰巨，还有许多工作需要做。只要我们坚定改革的信念和决心，解放思想，实事求是，一步一个脚印，就一定能取得最后的胜利！