提要社会救助是社会福利制度的基础与核心部分。英国是世界上最早建立社会救助制度的国家,其制度变迁与历史经验具有重要的借鉴意义。本文首次划分英国社会救助的历史发展阶段,分析其核心议题与理论争议,探讨其政策启示。关键词社会救助福利政策英国中图分类号C913.7本文系笔者承担的中国博士后科学基金资助项目“欧美国家社会福利理论的演变及其核心理论争议”中期成果的一部分,特此说明。金志霖,1996,p.168。沃尔克,1991,p.101。王亚平,1998,p.17。考特,1992,p.157。江亮演,1989,p.14。陈晓律,1996,p.12。缓解贫困是个世界性热点议题。社会救助是人类历史上最早出现的福利制度安排,主要功能是为满足贫困者及其家庭成员基本生活需要而提供社会认可的最低生活保障。社会救助制度是社会福利体系的重要组成部分,是社会福利制度中最古老、最基础与最重要的部分。社会救助制度涉及面广,政策性强,社会影响大,最能体现特定社会的思想观念与价值取向,说明主导性社会资源分配机制,反映社会生活与社会发展状况,是观察和分析特定社会处境下福利制度安排特征的基本视角。英国不仅是世界上第一个工业化国家,也是最早建立社会救助制度的国家,并形成了社会救助制度中的“英国典范”。

英国社会救助制度的历史发展过程及其核心理论争议既具有重要的理论和政策意义,又具有宝贵的参考借鉴价值。一、英国社会救助制度的历史发展阶段及其基本特征英国社会救助制度萌芽于中世纪时期基督教的慈善施舍和同业行会的互助互济。中世纪时期,英国的贫困问题主要是通过行会内部互助互济与基督教会慈善施舍两种方式解决的。在手工业者、商人和其他行会中,宗教、救济、经济和调节四大职能最为重要。行会章程中通常包含贫困救济和互助互济的措施,以确保每个会员的基本生活条件。会员的生老病死和赈济贫者是行会互助救济职能关注的重点。与此同时,基督教会利用自己的收入,通过修道院与城市慈善组织,以提供衣食住的方式承担救济穷人和丧失劳动能力者、照顾麻风病人和流浪者的慈善职能。修道院是当时的救济之所和避难之所。教区承担救济病人、老年人、精神病人和丧失劳动能力的人,看护病者和埋葬死者,帮助安慰苦恼和悲伤的人,短期救济失业工人,为孤儿提供职业培训的服务。而言之,基督教会的慈善施舍与行会内部的互助互济基本能够“解决”中世纪在英国出现的贫困问1531～1601年是英国社会救济制度的初创和奠基时期,社会救济制度框架与政策模式逐步建立,国家开始在社会救济中扮演不可或缺的重要角色。

1531年亨利八世颁布救济物品法令,规定征收救济物品并由地方当局分发,这开启了政府负责救济贫民措施的先河。1536年亨利八世颁布的贫穷法规定,地方团体负责办理救贫事业,救济对象以老弱、失业及贫苦病患者为主。1572年都铎政府强制征收济贫税条例规定,每个教区需对其贫民负责,规定每周向地方征收救贫税费以救济贫民,由此便开启了政府征税救贫的先河,确定贫民的“属地管理”原则,防止贫民四处流浪乞讨,影响正常社会秩序。1601年伊丽莎白一世颁布济贫法,主要内容是规定地方政府负责办英国社会救助制度的历史变迁与核心争论理救济贫民工作,为失业者提供就业机会,对贫穷家庭的孩子施行就业培训,对老年人、患病者和孤儿进行收容,用严酷手段惩罚“不值得帮助”的穷简而言之,民族国家的兴起与行会制度的衰落,特别是贫困人数迅猛增加和贫困程度加深,导致原来由基督教会和行会承担的慈善救济已无法满足社会需要,社会救济责任转向国家则成为不可逆转的趋势。当时的英国政府承担社会救助责任是勉强、有限和被迫无奈的。1601～1795年是英国院内救济制度盛行的时代,济贫法规管穷人并倡导自助互助的价值观念。16世纪中期到18世纪初期是院内救济的鼎盛时代,其核心理念是惩罚和规管穷人,严格审查救济对象的资格与财产状况,严格限制救济对象人身自由,习艺所(workhouse)成为规管救济穷人的主要场所与组织机构。

1722年,英国颁布“习艺所收容失业贫民法”,规定贫民不入习艺所者不予救济,实际是强迫所有穷人进入习艺所。18世纪末仅英格兰就有4000所习艺所,习艺所兴旺发达可见一斑。习艺所生活状况十分恶劣,与其说是救济院,不如说像监狱。18世纪后期,贫困问题引起社会广泛关注,上流社会出现“感伤”思潮,人们对贫困成因的看法发生革命性转变:贫困不再被认为是无远见和堕落的后果。这种转变体现在1782年的吉尔伯特法中,该法对贫民的惩罚和规管放松了许多,国家似乎承认了劳动权和生存1601～1795年是济贫法精神付诸实践的时期,也是古典自由主义发展的黄金时期,院内救济是济贫法精神的典型反映。到18世纪晚期,济贫法的价值基础已受到猛烈冲击,摇摇欲坠。1795～1834年是实施普及性救济和保障所有人最低生活水准的时代。这个时期虽短,但在英国社会救济历史中占据举足轻重的地位。1795年伯克郡治安法官和士绅贤达在斯皮纳姆兰(Speenhamland)商定救济贫民的办法,制定了著名的斯皮纳姆兰法令。这个法令的主要原则是,按照面包价格涨落幅度来确定当地人的最低生活费用标准。该法具有多方面革命性意义和创新之处,因此它标志着英国的社会救助进入了崭新的历史时代。

首先,该法规定任何贫民均有在家请求及接受救济的权利,开启了“院外救济”(outdoorrelief)的先河;其次,该法首次明确表达“最低生活保障”思想与“普及性权利”原则;第三,1795年法令取消了1662年住所法和地方当局的预防性驱逐权,只有那些确实成为公共救济对象的人才应被遣送回原籍。如此人生病或有残疾,他就有延期的权利,这对劳动者自由流动和贫民群体的人身自由与解放具有深远历史意义;第四,1795年法令将工资津贴与社会救济结合起来,将现金救济与实物救济结合起来,将工资津贴与家庭收入结合起来,将生活费用与需要标准的粗浅指数结合起来,这对缓解贫因和保障最低生活水准具有积极意义。简而言之,1795年法令是革命性和开拓性的,核心是承认普及性社会救济权利和最低生活保障。1834年到20世纪初期英国最终确立了社会救助制度,这是英国社会救助制度的成熟和定型阶段。1834年由自由主义者埃德温查德威克(EdwinChadwick,1800～1890)主笔的皇家委员会济贫法报告发表,其主题和基调是通过惩治“懒惰”贫民根治贫穷问题。查德威克在报告中提出著名的“劣等处置”原则和“济贫院检验”措施。劣等处置原则是指让享受救济的穷人的生活状况低于任何独立自由劳动者。

济贫院检查措施是指将享受救济的穷人放在济贫院中,并予以准监狱式的严格规管,以使穷人道德完善并使懒汉勤奋起这个报告成为1834年济贫法修正案的理论基础。1834年济贫法修正案主要内容有二:一是停止对身体健康和游手好闲者的院外救济,将救济对象严格局限于丧失劳动能力的老弱病残幼身上,重新缩小救济对象的范围;二是废除以教区 为单位的救济行政,扩大为较大的地方单位,实行 中央督导制,组建济贫法实施委员会(1848 陈晓律,1996,p.26。克拉潘,1974,p.81。 芒图,1983,p.352。 江亮演,1989,p.16。 辜燮高,1997,p.184。 同上。 芒图,1983,p.351。 辜燮高,1997,p.74。 Sullivan,M .,1996,p.15. 监管力度。 19世纪晚期以来,马克思主义、费 边社会主义和集体主义价值观念对社会救济制度 的影响越来越大。关于贫困的范围与程度有了新 的概念,人们对贫困成因的看法也发生重大变化, 由个人责任转变为结构因素学说。 1909年发表的皇家济贫法、救济事业调查委员会和著名少数 派报告均主张应彻底废除济贫法,通过教育、年 金、公费医疗等手段建立“国民最低生活标准”体 系,以取代济贫法式的社会救助制度。

英国政府通过老年年金法,对70岁以上老人实施免费年金制度。1911 年的国民保险法,使工人在 患病、失业时可获得经济安全保障。1925 年寡妇 孤儿及养老年金法使鳏寡孤独及老年人皆有保 障。这些法律从不同角度降低和消除了产生贫困 的基本根源,标志着英国现代社会救助的最终形 成。简而言之,1834 年以来的100 多年是英国社 会经济结构转型时期,也是现代社会救济制度最 终形成的关键时期,并为社会福利制度和“福利国 家”的形成奠定了组织、思想和制度性基础。 二、英国社会救助制度发展中的 核心议题与理论争论 英国社会救助制度的历史发展是个错综复杂 和曲折坎坷的变迁过程,在此过程中形成的核心 议题和理论争论是我们关注的焦点。英国贫困救 济制度由中世纪萌芽,到20 世纪初期最终确立, 前后历经几百年,曲折多变,而更重要的是这个过 程中形成的核心议题和理论争论。核心议题是指 那些关系到整个社会救助制度全局性安排和战略 性决策的基础性与关键性的重大议题。充分了 解、认识这些核心议题是参考和借鉴英国社会救 助制度历史经验的基础,也是研究英国社会救助 历史经验的基本目的所在。 11 贫困问题与社会现代化的关系 贫困问题可能是人类社会面临的永恒难题。

贫困问题会随经济发展、社会富裕和文明程度的 提高而受到更多人的关注,成为文明社会和社会 发展中最主要的社会问题。 这意味着我们应对贫困问题的长期性、重要性有充分和足够的思想 认识。英国对贫困问题的回应始于工业革命前 夕,但英国著名学者伊登(F.Eden)认为贫困成为 “问题”是以济贫法通过为标志的。 这意味着认识社会现实与采取社会行动之间并不总是吻合一 致,观念转变是社会行动的基础。如果以伊登 1797年出版的不朽之作《穷人的状况》为贫困问 题实证调查与理论研究的开端,则要比1531 年首 次济贫立法落后250 多年,而与英国贫困问题研 究先驱布思(Booth)和郎特里(Rowntree)的贫困调 查在时间上差距更大。贫困概念吸引英国知识分 子和决策者的兴趣只有百年历史。 人类对贫困现象认识的滞后可能严重妨碍缓解贫困的社会安 排与制度设计,影响社会发展与社会现代化进程, 影响生活状况改善、福利水平提高和整体社会质 量。一般来说,社会现代化程度越高,人们对贫困 问题的重视程度越高,社会缓解贫困的努力也越 2.价值取向与贫困问题的关系价值取向是人们看待社会事务的观点、态度 和看法。它决定人们的行为模式和活动规律,影 响社会选择和决定的优先次序。

更重要的是,贫 困是检验不同社会阶层和社会主流价值观念最灵 敏与最主要的社会问题。人们的价值取向决定他 们如何界定和看待贫困问题,如何对待和处置穷 人,如何救助和保护穷人,如何降低和预防贫困问 题发生,如何计算和评估贫困问题的社会影响。 价值观念多种多样,不同价值观念对核心议题有 着截然不同的看法。价值体系与价值取向主要是 以思想流派和理论主张的形式出现的,是价值观 念的系统表达。在英国社会,主张神和上帝意志 的基督教会神学观点,文艺复兴时期倡导人的价 值与人的尊严的人文主义,推崇个人主义和自由 市场的自由主义,发现阶级压迫和坚信无产阶级 革命的马克思主义,主张渐进式社会改良和集体 主义文化的费边社会主义,均先后影响和主导过 英国的社会思潮、舆论导向与主流社会价值观 这种多元思想与价值背景既为理论争议创造独特的社会环境,又在相当程度上决定了价值 Pinker,R.,1979,p.45.Towensend,P.,1993,p.29. arshall,T.H.,1981,p.30.缪尔达尔,1991,p.1。 考特,1992,p.323。 陈晓律,1996,p.43。 江亮演,1989,p.17。 观念在英国社会救助制度历史发展与社会争论中 所扮演的重要角色。价值冲突与理论争论并非是 坏事,而是真正达致社会共识和实现社会理解的 社会价值基础。这意味着价值观念是塑造社会福 利政策和形成缓解贫困制度性安排的无形之手与 重要的决定性因素。