作者简介

乔梁，中国人民大学国际关系学院政治学系讲师。

内容提要

中国地方经济增长优先、社会发展滞后及居民收入的不平等已经成为突出的发展难题。造成这一现象的重要原因是地方官员为了获得晋升而过于重视经济增长的指标，同时却忽视了地方社会与居民对经济与社会协调发展的长远需求。从理性选择的视角出发，地方官员与地方社会对发展的需求不同，预期不同，因此行动策略选择也因之而异，所以导致地方政府与社会关系的紧张。官员为晋升而加快任期内的地方经济增长以尽早调任，但地方社会更重视与经济发展相协调的社会发展和保障制度的完善，因此长治久安更加重要。作为中央政府，代表人民的根本利益是党执政的基础，地方官员晋升竞争必须从维护人民根本利益出发。

一、引言

中国改革开放的伟大成就不仅是经济上的，对经济发展能否促进社会与政治发展这一比较政治学的核心议题也具有重要的学术意义。这是研究中国政治与经济问题中需要引起关注的中国“特质”问题。而这种“特质”的一个突出表现就是各个地区发展阶段与发展水平的深刻差异以及持续加剧的居民收入水平的不平等。发展经济学的学者通过数据分析指出，中国地区间居民收入的不平等，在建国以来到改革开放以前，主要由重工业化导致的城市与农村经济不平等的加剧，而在改革开放以后，则主要体现为沿海省份与内陆省份之间的明显的经济水平的不平等。当前各地区间的经济不平等，首先是由于经济发展带来的不平等，即对地方经济“低水平的相对均衡状态”的突破。这种突破，一方面解放和发展了社会生产力，帮助贫困人口脱贫致富，但另一个副作用是出现了明显的收入差距的贫富悬殊，而这种差距有正在进一步拉大的趋势。地方政府的努力是促进地方经济与社会发展的重要动因，这是否与地方政府官员有关？而经济增长的前提下，地方政府与社会的关系发生着怎样的变化？

有研究表明：中国地方经济增长与地方社会同步协调发展与官员个体差异和地区差异也存在密切的正相关关系。官员个人之间围绕晋升的竞争被认为是在中国单一制国家形态下，地方政府之间经济与财政能力的竞争。这种由地方官员主导的经济发展模式，一方面是地方党政领导人对中央政策的响应，另外一方面也是官员政绩的重要体现。这一发展模式带来的成绩是突出的，但是对地方政府与社会的关系所造成的影响却难以用简单的表述加以概括。因此，地方官员以个人晋升为动力的经济增长的竞争很可能是理解当前中国地方政府与社会关系和分析地方经济与社会不协调发展的重要的切入点。

本文的核心论点是：第一，迫于晋升竞争的压力，地方官员努力提高地方经济增长指标和人均收入水平，但忽视了本地区内部的收入不平等。第二，地区内的发展水平的相对落后、居民收入的不平等，事实上更多地为当地居民所关心；对个人生活水平的实质性改善而不是空泛的数据和指标的关心，是当地居民对地方政府官员的施政措施产生误解的主要原因。第三，地方政府与社会的关系，可能会因彼此对发展先后顺序与收入不平等问题的观念差异而引起紧张。地方官员更关心经济发展指标的增速；而地方居民则关心实感上的生活改善。这种对发展需求和选择的差异，是导致地方政府与社会关系出现紧张的深层次的原因。

二、文献综述

近期国内外政治学的理论与实证研究，对本文上述几个问题的研究主要集中在以下的两个方面。

（一）强调地方政府间的竞争，特别是地方官员个人职业晋升的竞争，是地方政府尽全力推动地方经济增长的主要动机

2000年以来学术界对省级党政负责人（省委书记和省长）的职业流动和政治生活层进行了系统的研究，如薄智跃、裴敏欣、吕小波，以及近期的E.K.Choi（2012）和V.Shih等（2012）。他们重点考察了省级经济水平对省级党政负责人职业变动的影响。寇健文重点研究了来自专业领域的领导人的职业流动（寇健文，2001）。这些成果以田野调查、统计分析等研究方法并取得了重要成果。周黎安等（2005）分析了地方官员可能获得升迁的偏好与形式，指出经济发展水平与增长指标是地方官员在晋升锦标赛中获胜的关键性因素。林挺进（2012）分析了200多位中国市长的升迁轨迹，提出受提拔快的官员可能被调配到经济发达地区去继续任职；不同于人们的推测，具有共青团工作经历的地方官员，升迁速度反而明显地较慢。美国学者P.Landry（2009）对江苏省的县市级官员做了较完整的摸底和跟踪调查；英国F.Pieke（2009）和美国C.Lee等（2013，2014）指出同僚间人际交往对官员晋升的积极影响。地方官员的构成主要有两类：一类是由上级（中央）党组织从外地或中央选调任命，另一类由本地在任官员（平级或下级）中选调任命。地方政府领导人之前任职的部门和地点虽然不一定直接影响其现在任期内的执政方针和施政理念，但是该领导人的个人履历和职业经历是其政治社会化的重要内容和主要形式。个人经历不同，官员把地方经济增长指标作为其未来晋升筹码的态度就不同。

（二）强调地方政府的行为，而不是党中央和中央政府，是导致一些地方政府与社会关系出现紧张乃至对抗的重要原因

地方官员为了晋升而展开的经济竞赛，是作为应对中央政策方针所采取的行动。同时，地方政府也面向地方社会和居民，他们是党中央和中央政府在地方最直接的代表和中央政策的执行者与维护者。理解了地方政府所处的特殊政治地位，有助于理解地方官员在晋升竞赛中的决策与选择及其对地方社会带来的影响。但是居民也常常将地方政府的行为视为是对中央政策的曲解和误读。相比地方政府看重的经济发展水平的指标，党中央和中央政府事实上考虑更多的是大局、是长远的利益。中央更希望维护政治体制的合法性和有效性，在处理地方政府与社会激化的矛盾的问题上，中央对地方居民的行为更宽容（Y.Cai2008）。因此地方官员的行为，更多地考虑小范围的得失和利益，认为其所为不会对全党的执政能力和执政水平带来负面影响。但是如果其它的地方官员都持这样的看法，必然会引发更多而不是更少的地方政府对地方社会的压制与对抗，直接的结果就是这种对抗在近年来非但没有呈现消弭的态势，反而愈演愈烈。因此，余敏江（2014）提出的解决之道是，包括地方政府在内，须对维稳问题采取释放压力和疏导的策略，形成更多的“能动性”而非被动采取危机化解的措施。余敏江指出：“地方政府维稳体制……囿于政府内部利益格局，把更多的精力用在地方政府与中央政府的博弈、地方政府间的竞争以及应付上级的评价，根本无心也无力顾及本辖区民众的利益诉求”。

真正了解地方社会的，仍然是地方政府；越是基层的党员干部，越是稔熟当地情况。改变地方社会最终需要依靠地方政府的直接努力。站在地方治政的角度，地方官员希望在短短几年中（甚至一个任期之内），一方面使地方经济迅猛增长，人均收入快速增加，财政收入连连翻番，而另一方面希望其任期内，社会矛盾显著减少，群体性事件实现零增长，甚至广泛宣传该地方的“零上访”作为官员的突出政绩，同时忽视越来越大的本地区内部的收入分配差距以及日益恶化的环境污染，这两套标准本身就存在着深刻的矛盾。过快地推行一些政策在给一个地方带来短期的向现代化迈进的巨变的同时，也会造成社会的，乃至政治的不稳定。如果这种变革是当地居民的共同选择，可能借助政府与社会已经形成的合力而得以维持，但如果这种变革是由于地方官员为了个人晋升而带来的，则可能在其调离之后很久仍然存在消极影响。

综上所述，以往的研究注意到了地区间发展水平的差异和经济收入不平等对地方社会和居民政治心理的负面影响，指出生产要素如人口、资源等从不发达地区向发达地区流动可能会造成不发达地区居民的不满和抵触的政治心理，特别是城乡差距对这种心理的形成尤为明显。

我国城乡之间、沿海与内陆之间的发展差距其实由来已久，虽然30多年来的经济建设可能局部的拉大了这种差距，但是这种差距的存在是地方政府与社会的共识。发达与欠发达地区发展差距的存在，不仅不是居民不满情绪的唯一根源，而很有可能是群众对地方政府制定经济发展战略的支持和配合心理的主要来源。当时中国面临的困难与危机形成的共识对改革的愿望十分迫切。如果这一共识是在地方收入分配的过程中无法延续，而利益与资源的分配上，个人实际所得远低于个人预期的居民，会对地方政府以及经济发展的规划产生不满情绪。因此，由地方官员为了在晋升锦标赛中拔得头筹而推动的经济增长，改善了大多数地方居民的生活水平，为当地今后的发展奠定了良好的基础。但是，地方官员主导的经济增长因为忽视了社会对过快增长的承受能力，特别是给少数人带来的“相对剥夺”感，这是社会不稳定和地方政府与社会矛盾激化的、深层次的隐患。

三、官员晋升竞争对地方经济社会发展的

影响分析：理性选择的视角

从理性选择的视角出发，中央政府、地方官员、地方社会三类行动者，由于需求和可行的选择之间存在差异，导致彼此在一定程度上无法进一步合作，从而影响了地方经济与社会协调发展。之前的关于地方官员晋升锦标赛的研究并没有就地方经济增长水平是否可以直接导致该地官员获得晋升得出存在必然的因果联系的结论；相关研究也表明，除了地方GDP，官员个人的年龄、性别、民族、学历、个人背景、从政经历与资历、人际纽带等等综合因素也可能构成晋升竞赛中的变数。但是，各地的官员都在施政过程中反复强调提高本地的经济发展水平和人均收入水平，是普遍存在的现象。官员对于其职业发展的预期是理性的，这种理性不仅体现在希望以更小、更少的付出换取更大、更多的回报（晋升），更在于作为理性的行动者（therationalactor），官员会依据自身的特点和条件以及所处的环境做出行动的选择。党中央和地方社会与居民，他们的行为同样也源自各自的理性预期。当官员在支出与收益之间权衡之时，中央也有相应的考量。但之所以出现由于官员晋升竞赛导致的地方政府与社会矛盾的突出和激化，而有时不得不牵涉中央的力量出面进行协调和纠正，就在于彼此的预期不同而做出了不同的选择。

（一）地方官员的需求与选择

第一，对符合晋升条件（年龄、学历等）的地方官员（特别是地方党政一把手）而言，其主要的需求在于获得晋升。该官员面临的选择主要有三：获得晋升（水平方向上或垂直方向上行政权力的增加，如从副职升为正职，或行政级别未动但是当选为常委），留在现在的岗位上（不流动，但是可以保持已经经营了一个任期的局面并且熟悉该地情况），平级调动到不理想的地市或降职（降职即权力减少，而平调意味着将花费更多的时间谋取晋升，且年龄增大会耽误以后的晋升）。晋升是优选，即最理性，不动是次优选，而平调或降职是非优选，即最不理性。平级水平调动可能本身不能作为衡量晋升与否的标准，需要以官员被调往的目的地作为标准。例如，官员从较发达的地市调往不发达的地市，级别不变，但是实际上属于非优选。

第二，官员面临的三种选择中存在高低优劣之分，因此官员有必要采取行动趋利避害。在官员晋升竞赛中，要获得晋升优选选择的官员必须努力提高地方经济增长指标（GDP）、人均收入水平、吸引外资或大力增加地方政府财政收入。不论官员个体差异或能力有何区别，最显见的成果依然是经济指标。换言之，在该官员的任期内推动经济增长而不是从长远的方面考虑该地区的经济与社会协调发展是帮助地方官员获得最优选的最重要的加分项。

第三，对地方官员而言，较快速地获得晋升并且从地市级到省级党政机构，从省级到中央级党政机构，是最优选。而长久地留在一个地市，不能到省会城市、东部或沿海大城市、特大城市或直辖市任职，是非优选。在一地任期愈久，所在地的经济与社会发展水平越是落后，是官员在晋升竞赛中失利的表现。官员越早流动到经济发达的大城市去任职，未来获得晋升的可能性越大。这是最理性的选择。而为了获得这一选择结果，任期内的地方经济增长或收入增加，仍是最直接有效的方式。

（二）地方社会和居民的需求与选择

第一，居民对地方经济与社会协调发展的预期存在差异。首先，几乎所有的地方居民都希望获得可见的收入增长。所谓可见，即居民能够感受到的收入增加，不论是以现金、投资红利、物质福利或资产增值等方式。其次，地方居民希望获得就业机会与相关福利水平的改善和提高。更多的就业机会意味着居民及其子女有更长远的保障。再次，当收入增加到一定水平或福利待遇获得进一步提高之后，人们对本地的教育水平、医疗和健康保障水平会有更进一步的需求，希望犯罪率不断降低。最后，除了上述不同层次的需求之外，地方社会和居民会进一步对人居环境、文化艺术、社会风气等其它社会生活的方面表达更多层次的需求。

第二，上述居民的发展需求和选择，只有缓急之分，而并无优劣之别。对于官员而言，经济增长与否关系到个人事业前途，因此有优选和非优选之别，对居民而言，发展经济和增加收入的需求可能较为迫切和直接，这是客观因素所决定的。但是，综合发展的需求在收入增加之后很快就会成为人们自身发展目标。对官员而言，经济增长是晋升的资本，是最重要的选择。对居民而言，如果没有经济增长，居民依然不会放弃对其它选择的坚持。如果为了经济增长而导致该地的犯罪率骤升而人居环境突然恶化，这反而会导致地方政府与社会矛盾激化：有的居民选择收入增加但是有的居民更愿意留住宁静祥和的家园。城镇化进程中，土地价格上涨，财政收入剧增，这对官员是有利的优选；但是城镇化引发的拆迁纠纷，房价上涨，生态环境遭破坏，是常见的居民抗议的主题。

就能否增加地方居民收入而言，当该地经济发展水平较落后时，地方官员与地方社会之间就这一选择存在交集，可能形成促进发展的合力。但是当地方经济水平已经较高或较稳定，这种理性选择的交集可能会逐渐减少甚至消失。

第三，有别于官员的流动性需求，该地居民移居到大城市甚至特大中心城市，事实上并非优选。官员离乡到异地去从政，自古以来并不鲜见。作为普通居民远离家乡定居到异地，从古到今都并非一种理想的生活追求。越大的城市，经济与社会发展越协调，就业、教育、医疗、环境、文化等条件越优越，这才是吸引移民的原因。对居民而言，如果在家能实现自身的自由和全面发展，移民显得并不必要。地方居民更关心本地的发展能不能持久和全面，而并不特别强调本地是不是能在某一个官员的一个任期内就获得这一巨变。

（三）党中央和中央政府的选择

第一，“三个有利于”始终是我们党用来判别一切工作是非得失的判断标准。选拔优秀的地方官员并委以重任的根本目的在于更好地为人民服务，而并非为了使一部分官员得到晋升，是以晋升的方式鼓励更好的地方治理。因此，中央制定的各项促进经济与社会协调发展的政策，没有非优选的选择，都是为了国计民生的根本利益和长治久安。较常见的情形是，地方政府，特别是少数地方官员自己的利益、个人的理性选择在中央政策的执行中将难以实现甚至因此蒙受损失，这显然是这部分官员最为担心和抵触的。这时，中央的优选就成了这些官员的非优选，是其行动策略上要努力规避的消极选择。

第二，提高人民生活水平，不仅指提高人均收入、财政收入的水平，更深层的含义是使每一个地方的居民能够过上更加幸福的生活。但是地方官员迫于晋升竞赛的压力，把收入增长等发展的概念理解为可以量化的指标，并且必须在自己任期内实现。如果任期内只是打下了基础，但是没有收到成效，则难免“前人栽树，后人乘凉”的结果，将被视为“徒劳”。而地方官员对于增加人均收入的政治承诺是十分普遍的，这种做法又会带来两种较消极的后果。首先，如果只是人均收入增长而并非每个人的利益得以实现，地方居民中一部分人的“相对剥夺”感可能是导致他们对地方政府不满的原因；其次，每一任地方政府领导人上任都许下这样的承诺，必然也会不断提高地方居民对收入增长的预期，而不断增长的预期一旦无法被落实，哪怕是增长幅度低于居民的预期和官员的承诺，都很可能成为地方社会对政府不满的缘由。如果处理不当，这种不满不仅给地方治理带来困难，甚至会影响中央的权威（因为地方政府领导人悉数由中央任命），成为坚持党的领导的不利因素。这样的后果，导致为自己晋升考虑的官员的优选，变成了短期与长期看来，都不利于中央的非优选。例如，从中国其它地市移居到北京或上海是为了获得更多发展空间是合理的解释，因为北京和上海确实具备中国其它地方没有的发展优势。但是，只有很少的北京本地居民愿意移居到上海（或任何别的城市）去获得就业、教育、文化上的便利，而也只有很少的上海本地居民愿意移居到北京（或任何别的城市）去争取更高的收入或更好的社会福利。这并不是因为北京居民和上海居民是中国最有乡土情结的居民，而是因为他们生活的本地区就具备了满足他们发展需求的物质与社会基础，抛家舍业显然不是理性的优选。

中国地方政治与经济的具体情况是相当复杂的，而地方政府领导人之间存在的差异也不容忽视。之所以仍然将之归类为同一类行动者，就是因为在地方官员晋升锦标赛中，官员个体的具体差异没有被全面和详尽地加以考虑，地方发展的差异没有被彻底和完整地纳入考核体系，地方居民的具体诉求也不在晋升竞赛的考虑之内。晋升竞赛促使官员重视和竭力提高地方经济增长指标，特别是在任期内尽快完成发展的任务，而这样做是否完全符合中央的利益，是否符合当地居民的根本利益，则因为在晋升竞赛中无法体现而被忽视，并产生了由过快增长带来的消极后果。有学者提出，放弃小区域的比较而使官员重视跨区域的对比；但这样做不仅使地方官员更加忽视本地区的经济与社会协调发展，反而因为自身与全国领先的发达地区差距过大而更加看重可量化的指标而加剧发展造成的不平等。

四、结论

西方多党制下竞选上台的政治家，在兑现其竞选承诺时，同样面临着选择的难题：为了保住手中的权力，特别是为了能在下一次选举中获胜连任，他必须推动改革以拉拢选民、争取选票。但是，如果改革本身过于复杂或目标过于宏大，很有可能无法在本届任期内完成；而由于启动改革触犯了既得利益集团的利益，并且没有及时给选民带来允诺的福利，政治家有可能丢掉支持他的选票。这种执掌权力的政治家在短期与中长期的选择之中平衡、斟酌而难以决断的情况，虽然更频繁地见于西方议会民主制下的选举中，但类似的选择困境值得引起我们重视。

而对后发国家现代化进程的研究发现，政治精英从自身利益出发干预经济却伤害了农民的利益。从维护自身利益出发，在无法与掌握国家权力的政治精英抗衡时，农民不得不利用市场等途径做出相应的替代选择，而这种选择本身并非为了最大化农民自身的利益，不过是努力将损失减到最小。在这些国家中，政治权力非但不能“为民所用”，反而成为掌权者以强制的方式将社会的弱势群体纳入到其推行的政治经济秩序中。换言之，善于交上GDP增速成绩地方官员对地方社会的承诺如果兑现，中央需要兑现晋升该官员的承诺，但是这类官员的晋升可能对地方经济与社会协调发展不利；如果这类地方官员的承诺没有兑现，造成地方社会的不满，中央需要出面来维持稳定和团结，并可能花费更多精力和资源，增加投入，官员的个人承诺最终还是由中央支付。这对理解当前我国地方政府与社会关系紧张具有一定参考价值。

晋升的“锦标赛”使政府官员为了自身利益依靠经济增长指标来为职业晋升加分，但并非如学者指出，地方政府是受“功利主义”的驱使，而根本在于地方官员和当地居民都是理性人，但是彼此的理性预期和面临的选择不同。当官员把职业晋升作为增加个人利益的最优选时，会忽视该地区的经济与社会协调发展，会因为长期发展妨碍了短期发展、或者占用了短期发展的资源而只考虑任期内的经济发展，留下如环境恶化等由发展带来的问题。

研究发现，退耕还林、退耕还草政策的执行过程中，规划区域内的所有居民都执行了退耕植树政策。但是在政府向农民发放退耕补偿款的过程中，有些村庄因为与干部的私交较好而个人利益联系较多，因此该村的农户获得的补偿远多于那些不具备这种人际关系的退耕农户。这表明，居民并非因为所在地区较之发达省份落后而对政策产生不满，为了保护环境的大局也甘愿做出个人牺牲。但是在落实补偿过程中的不公正与不平等才是解释群众对地方政府发生质疑的原因。而根据李实和Sicular（2014）的研究，当前中国社会最显著的贫富差距并非沿海地区和内陆省份之间的差距，而是省域内部、城镇与农村之间的巨大差距。因此，解决地区内部的发展难题将更有助于这些地区走出发展的困境。

从党以全心全意为人民服务的根本目的出发，推进改革开放的核心始终是为人民群众谋求最大利益。按照人民群众的意愿和要求来推进经济与社会的协调均衡发展，不仅最符合人民群众的根本利益，同时也最符合党的根本利益。这既是最理性的选择，也是最长远的战略。