摘 要:当前，我国社会治理的顶层设计框架基本成型，治理规范逐步完善，基层治理体系基本形成，社会治理主体多方参与格局基本形成。但在理论与实践上，政府治理与社会治理之间关系协调、居（村）委会群众性自治组织的属性与行政功能的矛盾问题始终没有很好地厘清与解决。在此背景下，以解决我国基层社会治理中存在的“不平衡不充分的发展”问题为突破口，可以提出相应的解决之策：居（村）委会的力量由行政性向自治性倾斜；社会协同的空间进一步扩大；进一步提升居民自治的程度。这也是未来基层社会治理的重要发展趋势。

关键词:社会治理 政府治理 基层治理 社区自治

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

我国社会治理的主要进展

以改革开放为起点来看社会转型，经过改革开放四十多年的探索，随着社会体制从计划经济转向市场经济，基层社会治理格局基本建成，具有中国特色、符合中国国情的社会发展模式已经形成。

社会治理的顶层设计框架基本成型。随着经济体制改革进程的推进、经济社会的进一步发展，非经济类的社会矛盾、社会问题开始浮出水面，阻碍了改革的进一步深入，并影响到社会健康发展，对此，党中央适时在社会发展的战略上进行了重大调整。为了实现社会和谐发展，首先需要在指导思想上树立正确科学的发展理念，这必须是一套辩证的、全面的指导经济社会全面发展的理念，需要通过加强社会建设解决民生问题，消除一系列引发社会矛盾的根源问题。这就需要以法治为保障，在体制上、制度上进行社会管理创新，并提升干部的管理创新能力。达成这样的目标不仅仅是政府的事情，还需要社会组织、社会力量、公众参与进来，这种新的社会管理模式就是社会治理。有了参与主体的创新，还需要治理工具、治理手段的创新，即科技支撑。可以说，社会治理是一个从“摸着石头过河”到主动进行顶层设计，由不自觉到自觉的过程。党的十九届四中全会《决定》提出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”可以说，这标志着我国社会治理顶层设计框架的基本成型，标志着执政党主动适应社会变化，进行理论革新、实践创新的过程，也标志着中国社会转型的初步成功。

社会治理规范逐步完善。通过对治理创新的不断实践探索，总结治理中的经验教训，国家、省、市各级政府借助人大立法、社会政策、行政条例，纷纷出台了关于社会治理的相关规范，如加强城乡社区治理与服务、改革社会组织管理制度与促进其健康有序发展、加强社会工作专业人才队伍建设、推动居民自治的一系列行政法规，有力推动了社会治理健康发展，社会治理制度更加科学规范、体系运行更加有效。2021年《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》印发，使社会治理操作层面的规范得到了进一步落实。各级政府将社会治理纳入经济社会发展整体规划，社会治理有目标、有计划、有组织、有保障，由顶层设计进入操作层面，真正成为国家治理的一部分。

基层治理体系基本形成。正是社区治理这一社会治理基础单元的存在，使基层治理实现网格化全覆盖有了载体与队伍，基层治理体系、服务体系、化解矛盾体系有了依托。在经济发达地区与治理水平较高的省市，网格化数据通道已经贯通，联动处置效能较高。社会治理网格已逐步成为基层政府密切联系群众的重要平台，成为加强服务管理的重要窗口，成为维护基层稳定的前沿阵地，政府联系群众服务的“最后一公里”已基本打通，“小事不出村，大事不出镇，难事不出市”已基本实现，社会治理的整体水平得到了有效提升，基层的大多数矛盾得到了有效化解。基层治理队伍年轻化、有活力，经受住了疫情等重大突发事件的考验。

社会治理主体多方参与。随着社会组织发展壮大，涌现出了一批基金会、慈善组织，以及一大批扶助各类特殊群体的专业性社会组织、调解社会矛盾的专门机构、疏导心理的咨询组织，并且这类社会组织在参与社会调节中的作用逐渐显现。社区草根组织在促进居民民主协商、调节社会矛盾、提供心理咨询、帮扶后续照管、开展文化娱乐、推动居民自治方面发挥了积极作用。政府提供设置公益创投项目助力社会组织发展，社区购买社会服务，这些措施为社会力量参与社会公共服务提供资金保障与通道。居民参与社区治理的积极性日益提高，志愿者队伍不断壮大，社区志愿者就近服务社区居民。社会治理的合力正在形成，社会协同与居民参与的格局初步形成。我国社会治理的各项工作目标逐步达成、社会治理模式正朝着正确的方向发展完善。

当前我国基层社会治理面临的主要问题

理念问题：政府治理与社会治理的协同关系

政府治理是指政府的各个行政部门与各级地方政府对社会公共事务实施的公共管理活动。政府治理的主体就是政府自身，政府治理的方式主要通过政策、行政命令来进行，具有一定的强制性，所以亦称行政治理。社会治理是指在党的领导下，由政府组织实施，吸纳社会组织、社会力量、居民等多方治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动。社会治理的主体主要有三类，一是政府治理主体，主要是政府的民生、综治有关的行政部门与基层政府；二是社会调节的主体，主要是社会组织与社会力量；三是居民自治组织、居民自身。

社会治理是在新的社会时期，在政府治理面对新情况、新问题而无法包打天下的情况下，在政府治理的基础上，提出的更为有效的一种新的治理模式。不少基层干部对经济事务要按照市场经济规律办的认识有了提高，但对社会事务要按照社会规律办的认识还没有形成。在许多基层社会治理的经验中，名为治理创新，实质上是换汤不换药、新瓶装旧酒，走的依然是行政管理的道路。从新中国成立算起，政府治理积攒了不少经验教训，可以说是驾轻就熟。但也正是因为时间长了，许多基层干部形成了思维定势与行为习惯。观念惯性主要表现为：误以为党的领导、政府负责就是党政包揽一切社会事务；以自我为中心，居高临下，认为其他的主体都是管理对象，而不是治理力量；对其他治理主体不信任、不放心。由此，社会协同观念无从谈起。思维惯性主要表现为：看到社会发展中产生的形形色色的新生事物，首先想到的是怎么把它们纳入计划，全面管控起来；什么都管，事事插手，管得越全面越细越好；发生的事情不在计划之中、控制之内，就不放心、不安心、很担心。方法惯性主要表现为：对治理中的各种事务，都是政府亲力亲为，惯用的就是行政管理手段；包打天下观念，全面计划管理的思维，用命令处理事务的方式，说明了某些基层干部对行政管理路径的深度依赖。打破惯性思维，真正理解顶层设计多元治理的观念，才能够真正做出基层社会治理的好文章。在社会治理中，党的领导与政府负责，是各级政府进行治理的基本原则与基本功，而社会协同、居民参与则是社会转型后社会治理的新路径与新方法。

社会协同简而言之就是协调社会治理中各种主体之间的相互关系。党的十八届三中全会中首次提出了社会自我调节的理念。社会自我调节是社会与政府、市场相应的一种治理体系，“社会和市场一样有自我循环能力，社会甚至有很强的自愈能力”（李强，2015）。社会自我调节需要政府减少对社会的干预，让渡出适当的权力、空间与资源，减少强硬的行政措施，采取柔性的、协商的方式解决问题。社会调节的提出，为的就是要进一步夯实基层社会治理，平衡政府、社会与居民之间的关系。因此，社会调节就是各种社会组织与社会力量（如社区的、媒体的、法律的、慈善的、志愿的各种团体、组织与社会人士），通过利用、整合各种社会资源（包括人、财、物），形成一个相对稳定的、模式化的、相互合作的处理公共事务的机制。当前政府治理、社会调节与居民自治三者关系中，政府治理是主导性的、推动性的，起着把握方向、制定政策、监督规范、处理矛盾、提供资源、维护秩序、购买服务等功能；社会调节当前发挥着一种补充性的、替代性的、辅助性的功能，通过社区、社会组织与社会力量，发挥调解社会矛盾、提供社会服务的功能；居民自治主要在社区层面，依据自身的需要，通过居（村）委会及社区草根组织，发挥着化解矛盾、解决问题、相互帮助、自我教育、自我管理、自我服务的自治功能。社会治理的三个主体分别承担着不同治理功能，扮演着不同的治理角色；从治理功能的范围覆盖面而言，政府治理涵盖的范围与领域是全方位的，居民自治则是体现在社区范围内，而社会调节则是超越社区，又在政府治理范围内的薄弱环节、空间中发挥着作用。

目前政府行政治理在社会治理中发挥了主要作用，但其余两股力量未能得到充分发挥。总体上存在社会组织数量不多、规模不大、专业化程度不高、社会组织品牌不成熟等问题；政府对社会组织培育的资金投入不足、购买服务不够。社会组织的弱势地位使得其在社会治理中无法形成强大的力量，也无能力承接政府重大的服务项目。加强社会协同是社会治理创新的着力点，基层治理要在做好党的领导、政府负责这个基本功的同时，做好社会调节、公众参与这个自选动作。

制度层面：居（村）委会群众性自治组织的属性与行政功能的矛盾

居（村）民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。从逻辑上讲这是不同于政府部门的有自治性质的社会组织。学界从定义出发观察居（村）委会，发现其承担的功能大多数是各个政府部门的行政职能，本身已经演化为准行政组织。与一般的社会组织相比，居（村）委会行政化的表现如下：

从资金来源上看，社会组织的资金由政府的项目购买，企业、社会、基金会、个人的捐赠，自我盈利等构成，资金来源是不稳定的。但居（村）委会的资金、房屋是由政府财政提供的，与人民团体的资金来源相似。

从组织体系上看，社会组织通常是独立的，有法人资格的。一般的社会组织是地区性的、行业性的、专业性的，是独立活动的，受惠于部分人。居（村）委会，统一接受当地党政的领导。尽管在法律上处于政府科层制体系之外，但在实际运行过程中是行政科层制度最低层级。其组织结构相同，组织体系覆盖全国城乡地区和全体人民，居（村）委会成了社区这一级的“准政府”。

从功能上看，社会组织的功能是单向的、有专业性的，居（村）委会的功能是多重的、多样的。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中明确规定了六项任务，第五项就是“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”。也就是说，接受政府的行政工作是居委会的本职工作之一。

从工作量上看，居委会行政工作的内容占据的比重过大，挤压了其他的工作任务。社区干部的精力以行政工作为主，其他服务为辅。居（村）委会的“去行政化”改革，理应将行政资源下沉到基层，即下沉编制、人员、资金、设备等资源，但实际下沉的是工作责任、工作任务，造成社区力不从心。只能够增加人员以完成上级交派的越来越多的任务。社区工作人员增加，社区工作行政化，社区干部只有小部分精力，去考虑本社区居民的事情与进行服务。

从工作模式看，网格化的治理方式的产生，使行政治理在社区有了依托，使社会治理深入到了最小的社会空间，确实有许多的正功能。但网格化在本质上是一种行政治理行为的延续。网格化在推进治理精细化的同时，也在某种程度上使网格员替代了居民的话语权，挤压了居民的自主性、积极性的空间。居（村）委会的行政性压倒了居民的自治性。使社区这一级的居（村）委会政府化趋势明显，从其履行的行政功能可将其看成为事实上的“六级政府”。

居（村）委会的属性不能够用单一视角定性。如果从社会组织的视角看，它不是纯粹的群众自治组织，它的行政属性与功能过于强大，显然超越了社会组织的属性；如果从政府的视角看，它的行政组织结构不够严谨，执行效率过于松散，专业性不足，队伍的门槛较低；如果从居民自治的视角看，它既是自己能够接触到的政府部门，也是自己的社区组织，能够直接参与活动。正是居（村）委会功能的多样性，其属性有了多重性。它是一个既有行政属性，又有社会组织属性，也有居民自治属性的一个特殊属性的组织机构。用单一标准衡量居（村）委会的属性，我们会纠结于其属性的复杂且难以界定，我们用综合性的视角看，就会对居（村）委会属性有准确的理解。在我国，社区是国家与社会的结合部，是行政治理与社会协同、居民自治的汇聚载体。社区既是行政治理体系的末稍，也是社会治理的基础，居民自治的场域，有着相对的独立性空间。政府的行政体系深入到社区，形成国家与社会的融合。所以将居（村）委会定义为居民自治组织在社会治理的操作层面有更大的弹性与灵活性。

居（村）委会身份模糊是一种理论上的理想型与现实中的实践型的矛盾。有些学者从理论上关注居（村）委会群众自治组织的法律身份，希望群众自治组织能够名正言顺。对此，有三种应对途径：一是修改法律，适时修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》，对居（村）委会组织的性质重新定义，修改其群众性自治组织的性质，定义为政府的六级行政组织，或者是由政府领导的群众性自治组织，明确增加其承担行政功能的责任、任务。这种定义有一定道理，但如果这样其他群众自治性组织的功能就会更加弱化。二是完全遵守法律定性，限守法律规定的功能，将过多的行政功能逐步从社区剥离或排除出去。但剥离出来的行政事务性功能必须要有其他组织机构与队伍来承接，要另组建新的组织机构与队伍会浪费更多的社会资源。如果一味地强调自治性而排斥各个政府部门的工作，至少在当前是不切实际、违背国情的。严格意义上讲，政府各个部门在资金、人力等方面也是有所投入的。三是保持现有路径依赖，逐步过渡。这不是一种停留在理想化的做法，而是一种实事求是的做法。居（村）委会的群众性自治功能的强化，需要社区社会组织的真正强大，居民自治作用的充分发挥。居委会干部需要有能力自我调整，不能够只是以完成上级交给的行政任务为满足，要在关注社区居民需要、解决社区问题、推动居民积极参与社区治理上下功夫，将精力更多地放在动员居民的社区治理参与、自治上。

实践层面：我国社区类型复杂，社区自治水平差异较大

习近平总书记强调：“社区很重要，上面千条线，底下一根针，很多工作都要靠社区去完成。我们要把工作沉到基层，一定要接地气，了解老百姓的所思所想所盼，根据大家的需求来做我们的工作。”我国社区类型复杂，有新建商品区、老旧小区、拆迁安置社区、农村社区等，其中居民属性不同，需求也有所不同。社区的网格化治理是一种统一的工作模式，需要因地制宜的、有针对性的工作方法。可喜的是，基层在治理的实践中正在不断地创造出不同类型的社区居民自治模式。如有些社区构建社会组织互助中心，以居民爱好为出发点成立不同类型的俱乐部，打破商品房住宅区居民的陌生关系。有的建立社区议事会组织，调动居民自身力量进行社区自治。有的调动村庄乡贤力量，成立村庄爱心基金会支持扶助老人、残疾人等。有的建立村规民约、普及志愿者队伍。有的搭建网络平台，通过社区微信群、公众号帮助居民线上讨论沟通本社区事务等。通过发挥社区各自所长，打造出丰富的“一区一特色”的治理样态。当前，根据居民动员程度不同，我国社区可分为四类。

第一种是高动员度社区。居民自治的自主性强、参与度高，已经达到居民组织法中自我管理、自我教育、自我服务的要求。在社区中通常有较完善的业主委员会，有自发的、有号召力的非正式领袖，有一批关心社区的骨干与积极分子，经常参加社区活动的居民在15%以上，特别是有中青年在职“白领”居民参加。居民的自治团体与居委会、社区工作站、物业等沟通良好。多数居民关心社区的建设与发展、对重大事项积极参与讨论，注重议事的民主程序与规则，对社区的事务进行民主协商，社区居民中的信息沟通流畅充分。在社区活动时能够通过人际关系争取到企业赞助的资金、物资等。而居委会则退居二线，起着推动、支持、化解矛盾的功能，这类社区属于理想类型，主要在经济发达地区的大城市、中等城市以中产阶层居民为主的社区中。

第二种是较高动员度社区。主要是在社区治理中有某个方面的特色。在各个地区几乎每个街道（乡镇）都有一个或几个社区治理的先进典型。在党建引领、民主协商、处理矛盾、法治教育、民族文化、扶助残疾、帮助老人、儿童友好、群众娱乐、美化环境等某一方面做得比较出色，但推动者是居（村）委会和社区工作者，主要依赖的是部分积极分子和志愿者队伍，志愿者队伍相对稳定，有社区的草根组织，也会引进一些专业性的社会组织。社区有民主议事活动，社区活动的参与者约占小区居民的10%左右。社区活动的积极分子以退休者为主。活动资金由社区提供，活动场所的设施较完备。

第三种是普通动员度社区。居（村）干部、社区工作者忙于应对行政事务，对居民需求关注不够，只专注于必需的服务。社区有业主委员会，但不活跃，也有一些草根组织，活动以文化娱乐为主，没有引进的社会组织。有民主议事制度，但不健全、活动少。社区居民与居委会沟通不畅通。社区工作者队伍不健全，社区缺乏骨干与积极分子。参加社区活动的人数约在3%以下，居民处于自由状态，居民对社区的公共事务关心停留口头议论上，而不是参与上。这是当前大多数社区的状态。

第四种是低动员度社区。有名义上的网格化组织，但没有实质性的社区治理与社区服务内容。除了社区的主要领导外，大多数是兼职的社区工作者。社区的治理停留在会议中、上传下达中。没有专业的社会工作者，没有草根的社会组织，缺少社区的积极分子，社区对居民村民没有凝聚力。当地政府对社区治理的投入（社区建设、社会组织、社会工作等）极少，这类社区主要存在经济不发达的地区的小城市、经济落后的农村地区。这是当前我国基层治理的薄弱地区。

未来基层社会治理的发展趋势

居（村）委会的力量将由行政性向自治性倾斜。随着法治意识的加强，行政部门将谨慎下放事务性工作到社区，地方政府将规范事务性工作进入社区，行政性的事务会规范化、流程化，并逐步减少，基层干部的压力会逐步减轻。同时，基层干部对社会治理的内涵理解会加深，治理眼界会扩大，治理水平会提高，工作精力、财力会调整，在社会工作队伍与网格员队伍的建设上会加大投入，对居民自治的动员程度会加大，对社区群众的服务会精细化。随着经济的发展，政府对基层社会治理的财力会加大投入，因地制宜将成为普遍的策略，特色小区会大量产生。落后地区的基层治理的短板会补齐，基层社会治理的薄弱带会减少。更多的年轻人、大学生会进入社区工作。

社会协同的空间将进一步扩大。基层政府会更多地信任社会组织、社会力量，让它们有更多的自主性，让渡出更大的社会空间。社会组织需要友好的、支持的环境，才能够健康地生存与发展。这种生存环境（政策的、资源的、人才的）需要政府来创造。基层政府将改变包打天下、全能政府的思维模式，对社会协同会更加重视。培育、引导社会组织的措施会增多，购买社会服务的资金会增加。社区内生的服务型、互助型的草根组织会有更大的发展，更多的社会工作专业组织、心理咨询辅导组织、服务组织会进入社区。社会协同程度会将有较大的提升，社会调节作用会明显增强，社会组织将成为就业的新领域，更多的青年人会进入专业性的社会服务团体工作。

居民自治的程度会有较大的提升。在各种治理的力量中，只有居民的自治力量，才是原生态的、内源性的、持久性的社会治理力量。居民自治提升主要体现在：从参与社区活动上由少数居民参与到多数居民参与；从活动内容上由各种文化体育活动向互助性的服务转变；从关心议题上由就事论事的权益性议题向关系社区长久发展的议题转变；从议事方式上由临时讨论向有规范、有程序的民主协商转变。这些变化意味着将形成居民自我管理自我教育自我服务的活动机制。社区志愿者会大量增长，尤其是中青年志愿者会增多。居民自治能力的提升客观上是一种倒逼机制，会促使基层干部治理能力的提升、服务意识加强。

【本文作者为南京大学社会学院教授】

参考文献

[1]李强：《社会治理的最终原则是什么？》，《北京日报》，2015年9月28日。

[2]《习近平：我很重视社区工作》，中国政府网，2022年7月15日。