摘要：社会管理作为源于中国社会结构变迁的时代命题，开启了新历史发展条件下国家与社会关系的重塑进程。中国社会管理理论研究可以提炼为两大研究范式： 社会治理范式和国家治理范式，其中前者是以国家和社会的二元分野为理论假设，揭示国家和社会之间的张力关系，推动社会与国家平等基础上的合作共治； 基于中国复杂国情对“强国家”需要的传统与现实，后者强调在多元主义框架中实现国家对社会的控制，它所要解决的核心问题是如何在政府的控制与引导下实现社会与政府共治。分析既有理论研究集中反映出来的问题取向和不足之处，可以为政府进行社会治理体制改革与机制创新提供理论参考及支持。

关键词： 社会治理； 国家治理； 社会管理； 顶层设计

社会管理作为源于中国社会结构变迁的时代命题，不仅为中国本土社会学的理论创新提供契机，具体阐释与更加丰富了“中国经验”与“中国模式”，而且还成为化解社会矛盾，实现社会稳定、有序的制度工具，成为指导与推进中国社会转型的重大战略，必将对新历史发展阶段中的国家与社会关系重塑，以及社会主义民主政治制度产生深远影响。在中共中央的倡导与推动下，社会各界都参与到这场创新社会管理的改革浪潮中来。学术界、政界和新闻界纷纷从各自的角度对社会管理创新进行了理论考量与实践摸索。数量庞大的研究成果坚实了中国社会管理创新的理论基础。但由于受选择性接纳西方主流思想传统与对中国社会转型所持的价值立场的影响，在构建何种国家—社会关系问题上存有争议。基于此，本文将在思考和总结中国社会管理理论研究的基础上，理清和反思社会管理研究范式下的国家与社会关系，提出既有理论模型集中反映出来的问题取向和不足之处，从而为政府进行社会治理体制改革与机制创新提供理论支持。

一、社会管理的定义及顶层设计的提出

自党的十七大以后，“社会建设”和“社会管理”在中国社会主义事业发展的总体布局中日益占据重要地位。然而，对于何谓社会管理，学者们的观点莫衷一是。由于“社会”这一概念具有较大的理论张力与讨论空间，所以学者们在把握“社会管理”时，习惯上从“广义”和“狭义”两个维度来进行阐释。简单说来，广义的社会管理与广义的社会相对应，指的是对全部社会内容的管理，而狭义的社会管理则特指对社会子系统、社会部门或第三部门的管理。对社会管理进行上述理论加工，既揭示出了社会管理作为一个与人类社会变迁相伴生的学术命题，也有利于推进社会管理“科学化”。但是，如果就此将“社会管理”泛化为一般性的学术问题，就会忽略掉现阶段语境下它所具有的历史特征和时代意义，而这恰恰是社会管理作为中国特有的公共管理实践的根本所在。从这个意义上讲，社会管理本身就具有创新性。

“顶层设计”作为政治纲领首次出现在十七届五中全会。后在“十二五”规划中，党中央重申了对改革各项事业进行顶层设计与总体规划的要求。它的提出标志着以改革开放为历史转折点的、具有中国特色的社会主义建设事业开始步入成熟发展时期。这是因为，在改革开放初期，由于社会主义市场经济体制的实践并无先例，所以中国只能在没有经验和规律可循的背景下，边探索、边改革、边积累、边创新。在这种“试错型”的改革推进过程中，社会管理实践多带有“实验”色彩。为充分发挥基层治理智慧，中央政府往往对社会发展事业做出原则上的规定，这在给地方留有因地制宜空间的同时，也产生了较为普遍的“弹皮筋儿”现象，导致中国公共事业发展整体水平不高且地方差异明显。为避免由于缺乏总体性规划而导致社会管理战略不能整体、高效、协调地向前推进，同时也为了增强人们对政府治理的信心，对社会管理进行顶层设计是十分必要的。此外，在经历三十余年的发展积淀后，中国模式的基础越发坚实，各种社会问题及其背后的深层矛盾日益明确，中国共产党的执政能力更加成熟，中国人文和社会科学的理论自觉能力更强，所以现阶段中国有能力完成顶层设计这一宏伟目标，为中国社会转型顺利推进保驾护航。

随着我国社会管理事业发展的不断深入，党的十八届三中全会中提出社会治理。如何实现社会管理向社会治理的转化，需要对近十年来的社会管理理论研究进行深入、系统的梳理，并在此基础上分析既有理论体系存在的问题和不足。换言之，在理解和定位社会治理及顶层设计时，应当在总结既有社会管理理论研究的基础上，重新审视中国改革开放以来不断累积形成的社会问题、社会矛盾、社会冲突以及由此所产生的对社会秩序的影响，立足于现阶段中国社会矛盾形成的社会背景和深层根源。

二、社会管理研究的两大范式

总的说来，学者们是在“国家—社会”的二元分析框架中来展开社会管理研究的。由于当代中国社会发生了一场空前巨变，使得“国家—社会”关系面对从未有过的实践背景，在接受新的社会现实拷问的过程中，社会管理体系的建构过程即为具有中国特色且顺应时代发展需求的“国家—社会”关系的重塑过程。简单说来，可将西方“国家—社会”理论的源头划分为洛克式的“社会先于国家”或“社会外于国家”传统和黑格尔式的“国家高于社会”传统。受其影响，可以整理出两条理论发展脉络： 一个是以国家和社会的二元分野为理论假设，阐述国家和社会之间的张力关系； 另一个是在国家与社会的“粘合”的状态中，展开权力争夺与让渡的研究。受此影响，中国社会管理理论研究形成两大研究范式，即社会治理范式和国家治理范式。

(一) 社会治理范式

在探讨如何在新的社会变迁背景下实现中国社会管理创新这一问题时，学者们不禁将视野投向了西方，以求在现代性使各国社会变迁产生共性社会问题的背景下，寻找外部理论支持与帮助。由此，市民社会理论、治理理论、新公共管理理论等纷纷引入，成为中国社会管理研究的重要理论来源。下面笔者对这三种理论做一个简要的述评。

具体说来，“市民社会”理论强调国家与社会的对立，它是由奥斯特加德(Clemens Stubbe Ostergaar) 在1989 年以后率先使用，借此表述“市民社会反抗国家的理论模式”，并以此解释这一时期的政治实践。这一理论的引入与中国市场经济发育下市民社会的“未意图的扩展”密切相关，并由此引发了一场关于中国国家—社会关系的热烈讨论。在邓正来等人的推动下，从20世纪90 年代初期起，“市民社会”理论开始成为分析中国社会结构变迁的主流范式。同时，一场国家主义神话的消解工作也就此展开。此后，大量关于市民社会的研究不断涌现，“第三部门理论”随之形成。但是，随着研究的不断深入，市民社会理论中国化所面临的深层解释困境变得日益清晰起来，即中国并不存在“不受制于权力支配的自由社团”。此外，大多数研究仍处于个案研究式的“局部观察阶段”。为走出市民社会理论的当代中国困境，康晓光、邓正来等人从新的研究视角探索市民社会理论的出路。同时，立足马克思主义立场的沈原等人继承了波兰尼的“能动社会”与葛兰西的“公民社会”的理论观点，指出转型中国面临同时生产这两种社会的紧迫任务，从而在整体性意义上指出了中国市民社会的发育路径。

“治理”(governance) 和“善治” ( good governance) 理论作为经济市场化和政治民主化作用于社会治理结构的理论回应，成为流行于21 世纪的国际社会科学的前沿理论之一。这一理论的核心观点指出政府和市场都存在失灵现象，所以传统社会的“单中心治理”模式往往是导致社会失序产生的深层原因。因此，只有实现社会治理主体多元化及其合作结构的达成，才能确保社会协调运行。由此可知，治理理论崇尚自发性的“多中心秩序”，强调第三部门或公民社会在社会治理结构中的重要作用。在此种理论的指导下，中国政府通过不断推进自身职能转变来实现社会治理结构向“善治”转化。然而，现在还很难回答中国距离“善治”还有多远。

新公共管理理论产生广泛影响起于20 世纪80 年代。在这一时期全球“新公共管理运动”浪潮的席卷下，各国的政府存在形式、国家和社会角色、治理结构和权力分配等都发生了深刻的变革。这一理论主张政府不再是唯一的公共产品供给者，政府与公众的关系不再是支配与被支配关系，而是转变为服务提供者和接受者的关系。此外，还主张优化政府职能，综合考虑行政管理的效率和成本，并以此确定政府规模。受此影响，自20 世纪90 年代以来，中国政府的行政管理体制改革持续推进，政府角色逐渐由“划桨者”向“掌舵者”转变，由公共权力的掌管者向服务者转变。而且，直到今天这场变革还在继续。

之所以把上述三种理论捏合在一处，是因为它们都以国家与社会的分野为理论前提，都以在推动社会与国家平等的基础上实现合作共治为理论旨趣。此外，这三个理论还存在密切的内部关联，即市民社会理论聚焦分析的社会的外部性、独立性、抗争性和自治性为社会治理理论主张的“多中心治理”格局奠定结构性基础，而社会治理理论强调的发展第三部门和培育社会资本的观点，为新公共管理理论主张推动政府与社会角色转换提供结构性前提。然而，上述三种理论分别是从社会学、政治学和公共管理学等学科视阈对新历史条件下的国家与社会关系进行不同考量后所得出的理论产物，所以市民社会理论更强调社会的能动性，治理理论致力于保持多元治理主体之间平衡关系的达成，而新公共管理理论则更倾向于政府在推动社会治理结构转型过程中的主动性。因此，即便是在这一范式内部，学者们对社会管理的理解与设计也会有所差异。

在论及社会管理主体这一问题时，学者们的观点大体上可分为两种： 一是社会管理主体多元论。持这一观点的学者认为在由中国社会转型所释放出来的社会发育空间中，社会结构迅速分化，社会群体的权利意识和利益诉求日益增强，使得在正统的国家权力体系之外，形成了诸多新的权力主体，如公司企业、社区组织、其他非营利性组织、辖区单位和居民等。因此主张社会管理必然需要其他社会主体的参与。二是社会管理主体二元论。基于对社会的狭义理解，这一观点将社会组织或公民组织作为政府之外的治理主体，强调二者应该进行合作管理，即政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节，而社会组织则应当发挥自主性和自治性功能，对社会进行自我管理。在阐述不同社会管理主体关系时，学者们多借用“伙伴关系”来表达多中心共治格局的关系特征。

在构建社会管理的理念、目标、任务和实现路径时，大多数学者是按照“治理”的思路来进行设计的。其中，社会管理理念是统摄社会管理的精神内核和价值基础，确定何种理念就意味着给中国社会管理创新定下了何种基调。对此，虽然学者们的提法有所不同，如积极的社会管理、发展型的社会管理、社会本位的社会管理、社会利益最大化的社会管理，等等，但是它们的共同之处是都在不同程度上表明了中国社会管理理念的社会权利转向，勾勒出了一幅公平、公正社会的建设蓝图。在此理念的指引下，学者们将社会管理的目标定位为在人本化、服务型政府的推动下，释放国家发展的社会能量，努力向“善治”迈进，从而解放社会活力，最终实现社会有序、良性运行。 这就给社会管理提出了新的任务要求，即加强社区建设，促进社会组织发展，进一步明确社会管理在满足社会公众需求、协调利益冲突、化解社会矛盾、规避社会风险等方面的任务指向。在实现路径的设计上，学者们有着不同的倾向。一部分学者提出“参与式管理”，主张自下而上地进行社会管理格局的重塑，指出培育社会自组织能力和发展社会资本是推动社会管理格局转型的根本。换言之，只有当人们能通过各种自组织的形式来追求、维护自己的利益，同时实现自我教育、自我约束、自我管理的时候，社会秩序的内生机制才能实现。

同时，这必然推动政府向法律的执行者及秩序的维护者等角色回归。此外，还有一些学者鉴于中国社会发育水平不高的现实，指出在推动多元治理主体合作共治的过程中，应发挥政府的主导作用。然而，与国家治理不同，政府会随着社会自治能力的提高而逐步撤出。

在讨论社会管理体制时，学者们分别从内涵、改革的原则、导向和路径等方面做出了阐述，所达成的理论共识是社会管理体制改革应该以社会权利为导向，以治理理论为基础，以有限政府和服务政府为组织保障，以法治为依托，以建成具有中国特色的社会主义现代化的社会管理体制为目标。在总结和构建社会管理体制模型时，一部分学者提出在社会自治、合作网络的作用下，具有独立性、共生性和利益表达能力的利益群体之间的互动是充足且有序的，并与政府形成平等和相互支持的关系。还有一部分学者提出： 本着党委坚持方向管理，政府完善公共管理，企业改进民主管理，社会组织自我管理，公民积极参与管理的原则，实现政府与其他治理主体之间的良性互动、功能互补和合作管理。

(二) 国家治理范式

由于市民社会理论的某些假设具有明显的西方特征，如公共领域和私人领域界限分明与私人领域内部结构具有市场化倾向等，所以从这一理论引入以来就存在缺乏现实基础的问题。虽然在一些学者的努力下，市民社会理论的中国本土化进程不断向前推进，但是市民社会论者在对社会空间向自由多元主义方向拓展持有乐观态度的同时，不得不面对中国国家与社会关系复杂的严峻现实。与市民社会的理论前提与解释框架不同，在合作主义 (corporatism) 提供的国家与社会关系模型中，基于社会组织的自主活动难以形成一个对各个集团都公正的政策结果的事实，国家的力量得以强化。然而，与国家主义不同，合作主义是在多元主义框架中实现国家对社会的控制，国家与社会之间的“合法性”交换成为二者达成合作与国家对社会实现控制的前提条件。因此，合作主义是具有理想色彩的社会自发秩序与必要的国家权威相结合的产物，是实现治理与统治双重目标的最佳模型，因此得到世界诸多国家的认可。

这一理论范式的引入源于西方学者对社会主义政治体制所具有的稳定性和包容性的探讨和认识。例如，Mayfair Yang 对中国企业内部常规的社会合作体制的研究瑏瑠，Margaret Pearson 对合资企业生存和发展的国家制约性研究，许慧文的“地方性国家法团主义”研究瑏瑢，裴敏欣的“国家法团组织”研究，古德斯坦对中国社会转型中的法团主义模式研究，昂格尔和陈佩华对中

国改革开放以来“国营企业工会的双重角色”的研究与“社会主义的社会法团主义”研究，等等。后来，一些大陆学者基于中国经验的特殊性发展了这一理论范式，并将其应用于对中国社会转型以来国家与社会关系的分析中，指出与其他外来理论相比，这是最适合中国强国家、弱社会传统的理论范式了。这一理论吸引了大量学者对其进行中国本土化的阐释与发展，表明它对中国学者的提问方式与分析路径产生重要影响，并由此成为分析与解决中国社会问题的一个重要范式。需要指出的是，在由国家合作主义和社会合作主义作为两极的国家与社会关系的谱系中，中国更接近于国家合作主义，即通过社会参与政府治理以达到强化政府控制社会组织的目标。基于中国复杂的国情对“强国家”需要的传统与现实，合作主义中国化所要解决的核心问题是如何在政府的控制与引导下实现社会与政府共治。故而，本文使用“国家治理”这一表述形式。

在这一范式下，中国社会管理研究呈现出以下特点。首先，就社会管理的主体而言，虽然同样主张多元主体参与，但并非是多中心治理，而是基于政府主导治理秩序建构的理念，强调通过政府转型和制度重塑，突破国家与社会之间“零和博弈”的困境，力图实现国家与社会的双赢。换言之，政府自身建设和规制成为国家和社会共治关系新格局形成的关键。对此，存在两种代表性的观点，一是主张由全能型政府向能促型政府( enabling govern) 转型，实现国家和社会之间相互增权(mutual empowerment)，从而形成一个国家行政能力强大、社会组织富有活力的强国家—强社会的社会管理主体格局，以顺应自20 世纪90 年代以来东亚公民社会取得长足进步的趋势。二是以俞可平为代表的创新型政府理论，主张通过合理的制度创新以应对日益发展的市民社会，增强党和政府驾驭社会主义市场经济、发展社会主义民主政治和维护社会稳定的能力。同时，在政府的支持、引导与规制下实现社会发育。与具有深厚“社会”传统的西方国家不同，中国的社会始终处于国家力量的覆盖之下。虽然市场经济内生了市民社会，但是由于中国社会组织的先天不足导致其对国家具有较强的依赖性。这表明中国社会组织还远远未达到能够与国家合作共治的发育水平，所以一旦国家退出，就会形成“国退”而“民未进”的公共性“真空”。为此，“国家治理范式”强调政府的“退场”是为了更加合理和强有力的“出场”，政府对社会组织的“放松”管制是为了更加科学、有效地掌控和引导社会发展动向。

其次，就社会管理的理念、目标、任务和实现路径来看，“包容”与“合作”成为这一范式下社会管理理念的关键词。与前一种范式相似，它也以权力的适度分化作为社会管理创新转向的基础，但是与前者不同的是，它更突出国家理性和治理能力，即通过国家超越“价值增值的增长”及财富增长的发展观，并形成维系与社会之间互相渗透关系的制度，从而以“合作”的形式将社会包容进国家控制体系中来。然而，如何合理确定国家政治权力体系的开放程度成为难点。就社会管理的目标而言，其总体性目标与前一范式相同，都是为了提高社会公平，实现社会和谐，推动社会稳定由表面向实质转化，但是在具体目标上二者有所不同。具体说来，国家治理范式更加强调治理形式下的社会控制，而社会治理范式则更加强调社会自治。为实现上述目标，有的学者指出社会管理的重点应集中于政府创新，如提升政府的软行政能力，进行柔性社会管理等，还有的学者指出通过不断完善社会整合、监督和利益协调等机制以提高和强化政府治理能力，从而有效规避或控制社会不稳定因素。在论及社会管理的实践路径时，可将学者们的观点分为以下三种： 一是主张利用现代科技进步成果，实现国家治理手段的技术化、现代化，从而提升国家治理能力。具体说来，通过运用社会物理学理论，建立各类社会指标体系，将社会管理定量化、科学化，例如，预警预控管理体系、前馈控制机制、社会稳定预警机制等。然而如何对非物化的社会现象进行深入的定性分析和健全测量非物化现象的操作系统，成为构建信度和效度均令人满意的指标体系的重点和难点。二是基于对当前中国社会管理进路与缺陷的分析，提出国家权威在资源配置和手段性社会冲突引导方面的重要作用，同时指出连接国家与个体之间的中介组织对于保持国家权威所具有的意义。第三种观点是在将技术治理和权威治理相结合的基础上，提出“项目制”的社会管理实践路径。它不仅是一种管理体制，还是使体制运转起来的机制，能够在提高各级政府公共服务水平、调和中央和地方利益矛盾，以及协调社会发展和经济发展关系方面发挥作用。然而，“项目制”本身却存在这样一个悖论，即一旦权威治理和技术治理完全有效地结合起来，它就会培育出将技术、资本、信息和权力垄断于一身的“利维坦”。

在讨论社会管理体制时，一些学者认为应着手构建党、政府和各类社会组织健康、有序、合作的社会管理格局。何增科将其凝练为“一核多元”、共建共治，“一核”是指各级党委，“多元”是指处于决策枢纽和责任主体地位的各级政权组织、在提供社会服务和培育社会组织方面发挥重要作用的各类公司企业，以及社会组织和公民。还有的学者指出应当通过政府主导，自上而下地进行政府和社会协同关系的建构，从而实现社会管理资源整合和创新。

三、构建何种治理秩序？

由上述分析可知，学者们力图将市民社会和合作主义解释模型与中国本土的政治、社会、文化传统和当代特征相结合，发展出具有中国特色的社会管理理论范式。具体说来，社会治理范式所要达成的理想治理格局是政府和社会边界清晰、地位平等的“伙伴关系”，而国家治理范式提供的是一幅“嵌入式”的政府和社会权力平衡的图景。通过分析学者们的研究偏好可知，学者们更倾向于将中国社会管理创新置于国家与社会相分离的二元分析框架中来展开讨论，换言之，他们更青睐于社会治理所提供的创新思路。与之相比，虽然合作主义与中国强国家的政治传统更具契合性，但是由于合作主义在中国产生影响的时间尚短，其解释效力还处于实验之中。所以，有学者对今后能否由中国这一特殊案例发展出与施密特(Sohmitter) 设计的模型不同的合作主义模型持不确定态度。

二者的共同之处在于都是对社会管理主体地位横向平衡的表述，而且都有赖于社会发育水平的提高。然而，这两种理论都遇到了中国本土化的难题。首先，市民社会理论在中国面临的深层解释困境在于国家与社会并非是二元对立，国家依然掌握着对社会的控制，国家权力没有退出，中国没有完全实现国退民进。换言之，中国并不存在市民社会形成的结构性前提。因此，无论是从社会/政治的传统，还是从当下社会/政治的现实来看，这一理论都难以适应中国。其次，与立足于政府与社会分立的市民社会理论不同，合作主义展现出来的是一幅政治与社会之间权力让渡与合作的图景。根据二者权力让渡的程度和合作的形式，可以画出一条以社会合作主义和国家合作主义为两个端点的波谱，其间连续散布着不同的合作主义模式。正因为如此，在超越左与右的政治努力下，合作主义成为一条易于被各国接受的政治道路。虽然一些研究表明国家合作主义更为贴近中国现实，但是有学者指出这一理论仍有待进一步的考量。换言之，保证合作达成的“结构”与制度是否已经具备？ 这对于回答上述两种理论范式的中国化是作为一种暂时性的现象，还是一种具有政治整合意义的制度模式是十分重要的。

对此，学者们的观点不一。一派观点认为中国社会阶层已向阶级转向，阶级意识已经形成，而且整体行动能力达到一定水平； 另一派观点则认为中国阶级在再生产的过程中被既有的制度与体制所分割，阶级内部分化严重，跨阶层的聚合体已经形成，社会结构呈现出异质性内聚的特征。无论中国社会是否已经具有整合意义，一个不可忽视的事实是由于社会长期被控制在国家之下，以及在改革开放之初社会建设的边缘地位，使得中国社会管理格局在经历从单位制时期国家覆盖社会和市场，到改革开放时期政企社分开的转变过程中，出现了严重的社会管理主体失衡。这集中体现在社会力量薄弱且处于政府管理和控制之下。由此可见，无论哪种理论范式的最终兑现都离不开社会组织的发育。

鉴于上述两种范式均存在不足，以及中国复杂的国情基础与现实需求，应将上述两种范式相结合，形成具有多层架构且能够实现多元主体横向和纵向关系协调的复合型社会治理范式，从而实现国家治理和社会治理的相辅相成、相得益彰，即社会治理水平成为国家治理能力的集中体现，国家治理水平成为社会治理的一个重要的保障性前提。