江苏社会科学2015年第4期社会学研究

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重大决策社会稳定

风险评估的问题、回应与完善

张乐童星

内容提要我国的重大决策社会稳定风险评估经过十年建设取得显著成效。但依然

存在着领导机制不健全，评估主体单一，评估内容不完整，风险等级确定方法不科学，

评估结论不公开，以及缺乏系统性的风险防范措施等问题。学界围绕稳评指标体系、

风险估算定级方法、第三方评估和公众参与机制等问题开展了富有洞见的研究工作。

本文在此基础上，提出以结构化风险识别与风险链识别相结合的方式完善社会稳定风

险的辨识机制，以定量分析的风险链客观风险估算与定性分析的主观建构风险水平相

结合的方法完善风险等级的研判机制，以阻断风险链为核心完善风险的防范机制。

关键词重大决策社会稳定风险风险链风险辨识风险研判

风险防范

张乐，山东大学（威海）法学院副教授264209

童星，南京大学政府管理学院教授210093

一、各地社会稳定风险评估的现状与亟待解决的问题

重大决策（事项）的社会稳定风险评估（以下简称“稳评”），起初是由地方政府为处理复杂的社会

矛盾、完成繁重的维稳任务而摸索出来的一种工作方法，带有地方性和权宜性。但随着其不断的深

入，中央和地方政府发现稳评确实可以发挥社会矛盾化解与社会风险预警的积极功能，故而稳评逐

步成为相对制度化和模式化的社会治理创新成果被加以复制与推广。

1.稳评实践的地方经验概括

稳评的提出、发展与逐步成熟可以分为三个阶段，分别以三种模式为典型代表。

（1）先行先试阶段的遂宁模式。2004年，四川省遂宁市尝试建立重大工程建设项目的稳定风险预

测评估制度，其提出的“四性”和“五法”得到中央维护稳定工作领导小组办公室的认可，在全国推

广。所谓“四性”是指评估的四项内容，集中考查重大项目的合法性、合理性、可行性和安全性，以此

本文为国家社会科学基金重大项目“社会管理创新与社会体制改革研究”（11&ZD028）；国家社科基金一般项目“邻

避设施决策的社会稳定风险评估机制完善与路径优化研究”（14BSH020）；中国博士后科学基金面上资助项目“快速城市化

背景下的邻避冲突及治理研究”（2014M551535）阶段性成果。

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判断项目是否存在稳定风险。“五法”则是指评估的五个流程：一是确定评估对象，做好评估前准备；

二是召开评估专门会议，做出分析和预测；三是制定预案，落实措施；四是编写评估报告，分级报送；

五是报告审查与目标化管理。

（2）发展改进阶段的淮安模式。江苏省淮安市从2006年起积极探索重大事项的稳评机制，其在

遂宁模式的基础上有所改进，主要表现在三个方面：一是在工作流程上增加了对评估的“全程跟踪”

环节，加强风险预测功能与风险防范措施之间的联系；二是在评估技术上研发出“稳评信息化管理系

统”，试图实现稳评工作的网上督察、网上报备、网上研判；三是较早提出评估参与主体的多元化和第

三方评估概念，创办了国内首家民办非营利性质的稳评中介机构。2011年，淮安稳评模式获得了中国

城市管理进步奖。

（3）日趋成熟阶段的上海模式。上海市稳评工作后来居上，稳评机制更趋完善，体现为以下三个

特点：一是评估政策的体系化和法制化，先后出台《重大决策社会稳定风险分析和评估实施办法（试

行）》、《重点建设项目社会稳定风险分析和评估试点办法（试行）》、《关于深入推行重大事项社会稳定

风险评估机制的通知》以及《关于深入开展重点建设项目社会稳定风险评估工作的通知》，形成了较

完备的政策系统；二是评估内容的条目化和具体化，明确规定必须评估的重点领域和重点项目；三是

评估方法的科学化，先后编制印发《重点建设项目社会稳定风险评估报告编制指南》和《重点建设项

目社会稳定风险评估评价指南》，建立了较为科学的评估指标体系。

稳评工作十年间取得显著的成效，可以概括出三条经验：一是社会治理机制的积极转变，从原先

的被动应急响应到主动维稳，再到对社会风险的先期预测和化解，治理重点不断前移；二是社会治理

结构的革新，由原先单向度的政府应急处置向双向度的多元主体参与和倾听社情民意转变，治理主

体持续外延；三是治理新技术的应用和优化，由原先对社会矛盾定性分析逐步扩展为社会风险量化

分析与社会风险属性研判的综合技术运用。

2.稳评实施过程中遇到的问题

（1）领导体制不健全

[1]

。尽管各省、市、县（区）大多以党委和政府联合发文的方式确定了重大决

策事项的稳评办法，以“谁主管、谁实施、谁评估、谁负责”的原则划分权责关系，但在实际操作时却并

非如此。以重大建设项目的稳评为例，所涉及到的政府职能部门主要有发改委、国土资源局、环保

局、住建局等多个机构，他们都相应出台了本部门的稳评办法，评估内容和实施办法交叉重合，结果

导致或重复评估，或责任分散而不清。积极推动稳评的“维稳办”并不负责实施，只承担协调、督查，

这实际上是转嫁维稳压力，推卸应有责任。

（2）评估主体单一

[2]

。尽管各地的“稳评办法”都宣称要区分决策主体、评估审批主体和评估实施

主体，甚至近几年来还特意要求开展第三方评估，但整个稳评过程都是由政府部门主导和掌控。其

一，决策与项目申报部门既负责提出评估动意，同时也负责召集专家学者和基层代表参与评估，存在

着与会代表附和政府决策的可能性。其二，所谓的第三方机构依然是由决策部门指定、而非通过公

开招标的方式遴选的独立评估方，其评估的结论和质量难免受到政府方的影响。其三，公众的角色

仍被界定为“意见的收集对象”、而不是主动的评估参与者。

（3）评估内容不完整。目前各地实施较多的是针对重大工程项目的稳评，其评估内容更多地聚

[1]更详尽的论述请参见常健、许尧、张春颜：《社会稳定风险评估机制中的问题及完善建议》，〔北京〕《中国行政管理》

2013年第4期。蒋俊杰：《我国重大事项社会稳定风险评估机制：现状、难点与对策》，《上海行政学院学报》2014年第2

期。

[2]更详尽的论述请参见徐亚文、伍德志：《论社会稳定风险评估机制的局限性及其建构》，〔上海〕《政治与法律》

2012年第1期。廉如鉴、黄家亮：《社会管理创新视野下重大事项社会稳定风险评估》，〔长沙〕《湖南社会科学》2011年

第6期。董幼鸿：《重大事项社会稳定风险评估制度的实践与完善》，〔北京〕《中国行政管理》2011年第12期。

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焦于工程本身的不稳定因素，忽略了对工程蕴含的其他风险与社会稳定风险之间的关联性。各地实

施评估的部门往往对“决策（事项）”望文生义，以为稳评就是对工程立项可能存在的社会风险进行预

测分析，忽略了重大工程从决策立项到建设再到投产运行整个过程中还包含经济风险、安全风险、环

境风险等，这些风险处置不当都会引发利益相关者的不满，从而存在着影响社会稳定、导致社会冲突

的风险隐患。可见，单纯评价工程项目本身的合法性、合理性、可行性和安全性，还是远远不够的。

（4）稳定风险研判的标准不统一、方法不严谨。当前的社会稳定风险研判标准看似简单明了，却

不够系统严谨。具体表现在：评估指标体系的建构以“四性”为基础，要求评估机构进行对照式的定点

排查，属于典型的自我评估；风险级别确定后推行“一票否决制”，过分强调“群众不满意”的权重，导

致重大项目一旦遭遇群众反对就暂缓或下马的尴尬局面；各地的“稳评办法”都要求对重大决策

（事项）的社会稳定风险进行概率和影响程度的分析，但评估机构却不知该如何精确估算风险的概

率、该如何全面测量风险的影响程度；在公众意见收集上大多沿用群众路线方式召开座谈会，难以排

除与会者相互之间的压力影响，问卷设计和样本抽取都不够科学。上述问题在很大程度上影响了对

社会稳定风险的研判精度。

（5）评估结论不公开，社会监督乏力。由于地方政府对稳评流程的合理性和结论的科学性没有

太多信心，迄今为止还没有任何一级政府公开任何一项重大决策（事项）的稳评报告供公众和媒体查

询，遑论社会监督。即便有人向政府申请信息公开，也会以稳评涉密为由拒绝普通公众查看稳评报

告以及对报告的审批结论。结果，风险的高低以及项目是实施还是终止等都由决策部门自己说了

算。公众缺乏知情权，就不会信服评估过程和结论，这让原本就有可能遭遇公众质疑的决策（事项）

又多了一层神秘的面纱。政府在稳评时搞神秘主义，就错失了通过稳评进行风险沟通和重建公共信

任的良机。

（6）风险防范缺少系统性、长期性。一是防控措施的单一化。由于没有把社会稳定风险看作是

系统性风险，各地维稳部门一旦通过稳评得知群众对某重大决策（事项）的反对态度坚决，就会暂缓实

施，转而把工作重点放在安抚民心、顺从民意上，很少考虑决策（事项）本身蕴含的经济、安全、环境等风

险与群体性抗争之间的联动机制，对该决策（事项）中的系统性叠加风险缺少防范和应对。二是防控措

施的权宜性。对于那些群众意见大的重大决策（事项），政府在做出暂缓实施的决定时，还会进行权宜

性的宣传教育和经济补偿，试图获得群众的理解和支持。由于经济补偿没有统一的标准，而且补偿

数额都是“一事一议”，容易造成公众的攀比心理和相对剥夺感，反而增加了风险防范的不确定性。三

是稳评系统和应急管理系统彼此分割，风险防范缺少顶层设计，因而不能被融入现有的 应急管理体

系。

二、学界的回应及其不足

1. 学界针对稳评实践困境所提供的建议和对策

（1）构建稳评指标体系。不同的学者依据各自的学科背景，构建了不同的稳评指标体系。第一

类是在政府规定的合理性、合法性、可行性与可控性4 项评估内容的基础上构建指标体系，该体系是

对政策文件内容的细化，使其具备一定的可操作性和量化形式

[1]

。第二类是参考工程分析方法，依

据社会稳定风险发生的“可能性”和后果的“损失程度”两维度构建稳评指标体系

[2]

。第三类是有理

论指导的稳评指标体系，如以社会燃烧理论为依据的指标体系（含燃烧物质、助燃剂和点火温度3

[1]汪大海、张玉磊：《重大事项社会稳定风险评估制度的运行框架与政策建议》，〔北京〕《中国行政管理》2012 年第

12 期。 陈秋：《政府投资项目中社会稳定风险评估方法探析》，〔太原〕《山西建筑》2014 年第 19 期。

[2]杨继君、李波：《基层社会稳定风险评估方法创新及其应用——基于风险矩阵图法的视角》，〔南宁〕《桂海论丛》

2014年第5期。

重大决策社会稳定风险评估的问题、回应与完善

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维度）

[1]

，以社会生态理论为范本构建的指标体系（含环境、心态、行为和治理4 维度）

[2]

，以社会脆弱性

理论为指导的指标体系（含社会风险暴露程度、社会敏感性和社会应对能力3维度）等

[3]

。第四类是专

门针对工程项目建设的稳评指标体系，涵盖了项目的经济风险指标、生态环境风险指标、社会安全风

险指标和制度管理风险指标

[4]

。

（2）确定风险测算与风险定级的方法。稳评指标要通过赋值和权重测算的方式来反映风险等

级。学界给出了3 类计算方法。第一类是以定性分析为主的风险等级评价法，由评估机构成员根据

自己的经验主观判断某重大决策（事项）的社会稳定风险程度，进而划分出高中低等级；也有先让专

家独立评价，再计算专家打分的平均值，得出风险等级

[5]

。第二类是定性和定量相结合的测算赋值方

法，主要有层次分析方法和模糊分析方法两种

[6]

。层次分析方法是将复杂的风险评估指标转化为相

对简单的层级结构，然后让专家对指标层各指标相对重要性进行“两两比较”，构建判断矩阵，通过对

矩阵的层次排序和一致性检验，最终获得风险权重和等级水平。模糊分析方法则是在上述专家打分

环节增加风险指标相关程度的模糊聚类分析，在判断矩阵中求权重向量，在评价环节增加专家风险

因素的评语集合等内容，试图克服单纯层次风险分析中主观性过强的问题。第三类是信心指数演绎

法，大体分为两步：先是单因素风险等级确定，由风险概率和风险影响范围的乘积获得；再确定综合

风险等级，由权重、单因素风险和信心指数的乘积获得

[7]

。

（3）提倡第三方评估和公民参与

[8]

。为了解决政府主导甚至包揽稳评中存在的内部评估、自我评

估的困境，不少研究者提出第三方评估和公民参与的建议，如在评估主体设置上，区分责任主体和执

行主体，由非官方身份的专家机构作为评估执行主体；在评估对象确定上，倡导利益相关者的包容

性、开放性和信息互动性参与；在具体参与形式上，采取咨询式参与、邀请式参与、委托式参与等多种

方式并举；在参与实效上，政府既积极扶持又加强监管，第三方加强自身建设以提高稳评能力，从而实

现第三方和公众的理性、有序参与。

2. 目前还未得到妥善解决的关键问题

通过梳理我们发现，学界对稳评的研究尚存在不足之处，如针对稳评实践中存在的评估内容缺

乏完整性、评估结论少有公开与监督、风险防范措施缺乏实效等问题，还没有给予足够的重视和学理

[1]杨芳勇：《论社会燃烧理论在“重大事项”上的应用——重大事项社会稳定风险评估的理论基础与方法模型》，

〔杭州〕《中共浙江省委党校学报》2012年第 4期。

[2]彭宗超等：《社会生态系统治理视角下的中国社会稳定风险评估的理论框架与指标体系新探》，〔北京〕《公共管 理评

论》2013年第2期。

[3]黄德春、张长征：《重大水利工程社会稳定风险研究》，〔济南〕《中国人口·资源与环境》2013 年第 4 期。

[4]江西省发展和改革委员会课题组：《构建重大工程项目社会稳定风险评估机制的研究》，〔南昌〕《价格月刊》201年第

12 期。付军明等：《基于多层次模糊理论的高速公路社会稳定风险分析研究》，〔北京〕《中国工程咨询》2014年第 6 期。杨

雄：《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的思考》，〔上海〕《********理论研究》2013 年第 3 期。

[5]周世良：《环评中“社会稳定风险评估”的内容和方法探讨》，〔福州〕《海峡科学》2011 年第 6 期。

[6]菅新月：《社会稳定风险评估指标权重赋值研究——基于层次分析法》，〔石家庄〕《经济论坛》2013年第 6 期。付 军

明等：《基于多层次模糊理论的高速公路社会稳定风险分析研究》，〔北京〕《中国工程咨询》2014 年第 6 期。